Anton Cañellas

Con demasiada frecuencia constatamos el alejamiento de los ciudadanos respecto de la política, aun cuando la respuesta popular a la actual crisis internacional ha constituido una clamorosa excepción. Este alejamiento contrasta con la abundancia de recursos con que el Estado de bienestar atiende a los ciudadanos. Parece como si la inevitable distancia entre los recursos limitados y las demandas posibles hubiera conducido a los gestores públicos a una actitud defensiva, en una versión moderna -y democrática- del “todo para el pueblo, pero sin el pueblo” del Despotismo Ilustrado.

Con todo, recientemente hemos tenido noticia, incluso en nuestro país, de iniciativas de participación popular -en la distribución de algunos recursos municipales- que saludamos como un paso relevante en la buena dirección. Saludamos estas iniciativas con particular entusiasmo porque han constituido siempre parte esencial de nuestra tarea -la de todos los “ombudsman” parlamentarios- canalizar las demandas de los ciudadanos hacia las instituciones públicas. Atendemos y estudiamos sus quejas y, si encontramos suficiente fundamento, formulamos a la administración afectada o al Parlament de Catalunya las sugerencias o las recomendaciones necesarias para obtener un mejor servicio y una mejor defensa de sus derechos. De este modo, nuestra institución ha constituido siempre un mecanismo de participación de los ciudadanos en el Estado de bienestar. Un mecanismo que ha permitido que sus quejas se canalicen y contribuyan a la evolución y mejora de los servicios públicos.

Son muchas las situaciones a las que nuestro Estado de bienestar no atiende bien y en muchas de ellas sólo los “ombudsman” parlamentarios podemos incidir con alguna eficacia. La vía judicial acostumbra a ser lenta y cara, de modo que la mayor parte de los ciudadanos sólo recurren a ella para asuntos muy importantes y que les afectan exclusivamente a ellos. Así pues, con frecuencia, la vía judicial no es la más indicada para combatir algunas de las disfunciones del Estado de bienestar, como las deficiencias en los servicios o las normativas insuficientes. Nuestro encargo de defender los derechos de los ciudadanos -incluidos los derechos sociales, económicos y culturales- nos permite asumir esta tarea de modo relativamente ágil y sencillo, dado el carácter gratuito y poco burocratizado de nuestra institución. En la práctica -y ante las complicaciones que suele comportar la vía judicial- muchos ciudadanos encuentran en nosotros un canal accesible y efectivo para resolver el problema que les afecta.

En ocasiones, el ciudadano recibe un trato inadecuado de las administraciones, aun cuando este trato no vulnera directamente ninguna norma jurídica concreta. Así sucede, por ejemplo, con las listas de espera hospitalarias excesivamente largas. En este tipo de situaciones no tiene sentido recurrir a los tribunales, ya que la Administración está respetando las leyes vigentes.

Los derechos humanos, económicos y sociales están recogidos en la Constitución cómo principios rectores que informan la legislación positiva, pero los ciudadanos sólo pueden alegarlos ante la jurisdicción ordinaria en la medida en que están recogidos en las leyes que los desarrollan. Sin embargo, los “ombudsman” hemos recibido de nuestros parlamentos respectivos el encargo de defender estos derechos, de modo que nos basamos en los derechos económicos y sociales recogidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por España para pedir a la Administración que realice nuevos esfuerzos para mejorar la calidad de los servicios que presta. Así, son frecuentes las situaciones en las que el ciudadano sabe que no puede hacer valer determinados derechos ante los tribunales ordinarios y, en cambio, sí puede hacerlo -aunque de manera no coercitiva- a través de nuestra institución, obteniendo de este modo mejor trato y mejor servicio de la Administración.

Estamos pues en una situación privilegiada para captar e impulsar la reflexión en torno a los retos que actualmente tiene planteados nuestro Estado de bienestar. El Síndic es, en cierto modo, una “antena” que el Parlament de Catalunya mantiene abierta hacia la sociedad. Y pretendemos ser también un instrumento de modernización de la Administración pública. Un instrumento que actúa, casi siempre, a partir de la iniciativa de los propios ciudadanos.

Nuestra Ley reguladora encomienda al Síndic de Greuges de Catalunya defender los derechos y libertades de los ciudadanos. A tal objeto, le otorga capacidad para supervisar la actuación de la Generalitat y de los entes locales de Catalunya en las materias que el Estatut atribuye competencias a la Generalitat. Entre estos derechos se encuentran, como hemos señalado, los derechos sociales y económicos que están en la base de nuestro Estado de bienestar. Tenemos estos días una buena oportunidad para recordar que este Estado de bienestar se ha desarrollado –y, sobre todo, se ha consolidado- en la vieja Europa. Los europeos de hoy estamos en condiciones de ofrecer un modelo social y político más respetuoso con los derechos humanos que el de otros países del mundo occidental.

Por eso considero un honor el haber podido participar, hace años, en Nueva York, en la ceremonia de la firma, por parte del Estado español, de los Pactos internacionales sobre derechos civiles y políticos y sobre derechos sociales, económicos y culturales. Me invitaron, según dijeron, porque yo era el ciudadano español que más veces había solicitado la firma de estos pactos.

Eficacia

El primer reto que querría subrayar, aun cuando parezca una obviedad, es el de la eficacia. Ciertamente no es un reto nuevo en sentido estricto. Siempre se ha buscado mejorar la eficacia del Estado de bienestar. Pero ha de continuar mejorando. No podemos pedir más prestaciones si, además, no conseguimos una estructura más eficiente y productiva. Es preciso evitar el riesgo de construir una estructura estatal excesivamente grande e ineficiente que, inevitablemente, acabaría siendo cuestionada. Esto conllevaría a largo plazo la destrucción del Estado de bienestar, acusado de parasitismo y de generar paro.

Al hablar del Estado de bienestar es frecuente encontrarnos con planteamientos simplistas que tienden a presentar una caricatura de la realidad. Algunos aducen que este modelo de estado, tal y como está hoy planteado, sólo sirve para generar y mantener gente que no quiere trabajar. Y es cierto que esto puede pasar en algún caso, pero de ningún modo es una visión ni tan sólo aproximada de la realidad. Otros presentan el Estado de bienestar como una conquista de las clases populares, conseguida en un momento de debilidad del capitalismo, por miedo a la revolución. Y esto es parcialmente cierto, pero tampoco es toda la verdad.

La primera caricatura pretende reducir a cualquier precio los gastos sociales, incluso aquellos que resultan socialmente necesarios. La segunda conduce a creer que estamos delante de la ofensiva de un adversario poderoso, delante del cual es preciso no ceder ni un centímetro. Desde la batalla de Stalingrado, sabemos que esto no conduce a nada bueno. Hay prestaciones que se vienen dando que, tal vez, se tendrían que dejar de dar. Como también hay otras que nunca hemos tenido en nuestro país, y que se deberían empezar a dar cuanto antes. Así pues, la organización social es compleja y sus cambios nos obligan a modificar algunas cosas. Pueden, incluso, obligarnos a cambiar de modelo, aunque no deberíamos dejarnos arrastrar de nuevo por caricaturas.

Por todo ello, necesitamos un Estado de bienestar cada día más eficiente. Sólo así podrá prestar cada vez más y mejores servicios. Como ya hemos apuntado, prestar mejores servicios no ha de comportar necesariamente la creación de un inmenso sector público que sólo se pueda sostener mediante inmensas cargas fiscales que ahoguen el sistema productivo. Se tiene que intentar, en primer lugar, prestar mejores servicios con los medios existentes. Y sólo cuando es evidente que no resulta posible, es preciso pedir nuevos medios, conscientes de que ello podría comportar la reducción de los medios disponibles en otra área de la Administración, aunque también se pueda financiar con nueva riqueza generada.

Así pues, defender el Estado de bienestar no es necesariamente defender cualquier intento de hacerlo más grande. Toda la sociedad evoluciona con el paso del tiempo, con el ritmo de la historia. Y el Estado de bienestar ha de adaptarse, como todas las demás cosas. Los cambios demográficos, el descenso de la natalidad, la incorporación generalizada de la mujer al trabajo, el envejecimiento de la población, son situaciones nuevas a las cuales el Estado de bienestar debe dar una respuesta específica.

Y esto implica cambios en todos los sentidos. Es preciso dedicar más recursos a atender la salud de las personas mayores si aumenta el número de ancianos. Pero hace falta plantearse, entonces, qué otros servicios podrían eventualmente reducir su volumen sin causar un deterioro importante en la atención recibida por cada usuario.

Esta alternativa afecta tanto a la política social como a la tributaria. Se pueden bajar algunos impuestos o establecer ciertas desgravaciones, pero es preciso compensarlo subiendo otros impuestos o retirando otras desgravaciones. Es posible que la creación de riqueza derivada de la reducción de impuestos permita más tarde la recuperación de algunos de los ingresos públicos perdidos. Pero hace falta ser extraordinariamente prudentes en esta materia si no queremos estrangular el Estado de bienestar por falta de ingresos suficientes.

Con todo, no podemos olvidar que actualmente en Catalunya existe aún cierto margen para el crecimiento del gasto público. Cabe recordar que nuestro gasto público en protección social -medido en términos de porcentaje del PIB- se sitúa un tercio por debajo de media de la Unión Europea y es inferior al de todos los países miembros, con excepción de Irlanda. De todos modos, cabe recordar que la escasa proporción de gasto social se debe, en parte, a la reducida participación de Catalunya en los ingresos del Estado, en relación con su elevada participación en el PIB general.

En esta búsqueda de una mayor eficacia frente a la Administración, la institución del “ombudsman” tiene un papel particularmente importante. Nuestra tarea nos lleva a investigar constantemente si existe una forma alternativa de atender mejor al ciudadano, de respetar mejor sus derechos. Es así como constituimos un instrumento modernizador de la Administración. No nos limitamos a transmitir las quejas, sino que investigamos su fundamento e intentamos proponer a los responsables públicos una manera alternativa de actuar, en beneficio del ciudadano que ha presentado su queja y, también, del conjunto de los ciudadanos. Somos conscientes de que no tendría ningún sentido solicitar siempre más medios, porque, como ya hemos señalado, a la larga esto haría inviable el Estado de bienestar. Con nuestras propuestas intentamos, primero, encontrar soluciones que puedan aplicarse con los medios existentes y, sólo cuando lo encontramos necesario, pedimos que éstos sean incrementados.

Exclusión social

Otro reto que es preciso seguir teniendo en cuenta es el de la exclusión social. Tenemos un sistema económico capaz de proporcionar un nivel de vida aceptable, pero que genera fácilmente exclusión. Nuestra sociedad no debería permitir que una parte significativa de nuestros ciudadanos no alcance los niveles de bienestar que hoy consideramos mínimos. Y no lo debería permitir porque hemos optado desde hace tiempo por una sociedad inclusiva que reconoce a todos los ciudadanos sus derechos sociales y económicos. Nuestros ciudadanos tienen derecho a la vivienda, a la educación, a la salud y a disponer de los ingresos mínimos que necesitan para sobrevivir. Esto obliga a que los gobernantes orienten el ordenamiento jurídico hacia la efectividad en el ejercicio de estos derechos. Todos deben ser respetados. No sólo los de la mayoría que ha encontrado su lugar en el sistema productivo. También los de la minoría que tiende a quedar excluida.

Esto no es cosa del pasado. Todavía hoy hay exclusión social. Y forma parte de la tarea del Síndic de Greuges de Catalunya detectar dónde se encuentran estas situaciones, tratar de aportar soluciones y formular las propuestas correspondientes a las administraciones y al Parlament de Catalunya. El reto, todavía hoy, es conseguir que no haya en nuestro país ni una persona sin techo o sin unos ingresos mínimos, ni tampoco ningún niño sin una educación adecuada. Sabemos que se trata de un ideal casi imposible de alcanzar. Pero nuestra obligación es luchar por ello, sin resignarnos nunca a dar ningún caso por perdido.

Quizás hayamos de recordar también que la lucha contra la exclusión social no se realiza únicamente en interés de quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad. Ciertamente, la atribución de dignidad que corresponde a todo ser humano justifica ya suficientemente este objetivo. Pero, sin duda, los avances en esta materia benefician directamente también al resto de la sociedad. Como ya señalábamos en nuestro Informe del año 1996, cuando las condiciones de vida de una parte significativa de la sociedad se precarizan, mantener un mínimo de seguridad ciudadana se convierte en un objetivo difícil, que sólo se consigue con un gran coste público y privado. E incluso esa seguridad mínima se obtiene a costa de un serio deterioro de la calidad de vida.

Además, la percepción de ausencia de seguridad suele derivar en la aprobación de leyes muy restrictivas de los derechos civiles y políticos de todos los ciudadanos, restricciones que afectan a todos, también a los ciudadanos que se encuentran alejados del mundo de la delincuencia y a los que cuentan con un nivel aceptable de ingresos.

La exclusión social fue también tema del Libro segundo de nuestro Informe del año 1997. Allí destacábamos que es a la Administración pública a quien corresponde determinar cuál es el interés público general y cómo, a nuestro entender, la atención a los sectores más débiles y vulnerables de la sociedad forma parte de este interés público, aun cuando su marginación les hace a menudo incapaces de reclamar por sí mismos sus derechos.

Inmigración

La inmigración es uno de los retos más importantes que tiene planteados actualmente nuestro Estado de bienestar y al que debemos dar una respuesta adecuada.

No es un fenómeno enteramente nuevo para nosotros. Catalunya tiene ya una tradición secular como tierra de inmigración y siempre ha mostrado una gran capacidad de integración. Las inmigraciones de los años 50 y 60 del último siglo fueron aún más importantes que éstas y, con el esfuerzo de todos, esta inmigración se ha integrado en nuestra sociedad. De todos modos, es preciso recordar que la inmigración actual proviene de zonas geográfica y culturalmente muy alejadas de la nuestra, de manera que hay ahora mayor riesgo de fragmentación social.

Es éste un buen ejemplo de cómo un cambio social puede generar mayor demanda de recursos de las administraciones públicas, a nuestro entender con suficiente fundamento. Hay recursos disponibles. Es bien sabido que la llegada de inmigrantes genera una prosperidad económica que tiene su correspondiente reflejo en los ingresos públicos. Sólo con los ingresos fiscales y las cotizaciones a la seguridad social procedentes de los trabajadores inmigrados se supera ampliamente todo lo que las administraciones públicas gastan actualmente en atenderlos, tanto a ellos como a sus familiares.

La inmigración ha facilitado que aflorasen aquellos déficits que ya teníamos. El elevado precio de la vivienda era ya un grave problema para muchos jóvenes, pero se ha hecho mucho más evidente cuando hemos comenzado a ver a muchos inmigrantes viviendo hacinados en pequeños pisos. Hace tiempo que se deberían haber aumentado y mejorado los recursos públicos destinados a hacer accesible la vivienda a los ciudadanos. Pero ha sido, sobre todo, con la llegada de los inmigrantes cuando se ha puesto de relieve la escasa capacidad de respuesta de la Administración en esta materia y la insuficiencia de la política desplegada hasta ahora.

En general, las administraciones han considerado que los recursos existentes eran suficientes para atender a la población inmigrada. De este modo, los ingresos procedentes de sus impuestos han permitido reducir los déficits de las cuentas públicas. Pero es dudoso que haya sido ésta una opción acertada. Así, por ejemplo, la llegada de niños inmigrantes ha planteado problemas específicos en las escuelas -particularmente en las escuelas públicas- que no han dispuesto de los recursos especiales que precisaban para atenderlos. En algún país se ha considerado que los niños procedentes de la nueva inmigración debían contar el doble a la hora de establecer el coeficiente que determina el número de profesores destinados a cada centro. Nada de esto se ha hecho aquí. Así, el problema de atender la problemática específica de los alumnos inmigrados se ha añadido a los múltiples problemas que ya tenía planteados el sistema educativo, facilitando su deterioro.

Quizás sea aún más importante la situación de los recursos sociales destinados a la atención a los sectores más desfavorecidos. Recordemos que se prevé que la mayor parte de los actuales inmigrantes se quedarán en nuestro país y, con el tiempo, formarán parte de nuestra sociedad. Por eso, la actitud que ahora tomemos respecto a ellos puede ser determinante en el modelo de sociedad que tengamos en el futuro. Podremos llegar a ser una sociedad cohesionada o una sociedad dividida. Por ello, como ya se ha señalado muchas veces, actualmente el verdadero riesgo para nuestra sociedad no es la inmigración. El verdadero riesgo es la xenofobia.

Ahora bien, resulta relativamente fácil a las clases altas y medias adoptar una actitud positiva hacia el fenómeno de la inmigración cuando se están beneficiando del trabajo de los inmigrantes a cambio de salarios muy reducidos. Pero las clases más desfavorecidas encuentran en ellos una dura competencia y pueden ser arrastrados fácilmente hacia planteamientos xenófobos.

Por esto parece una decisión desacertada el no haber incrementado los recursos de los servicios sociales con la llegada de inmigrantes. Los sectores más vulnerables de la sociedad han tenido que compartir con los inmigrantes servicios que antes eran sólo para ellos. Esto ha comportado que muchos ciudadanos de bajos ingresos se hayan quedado sin algunos de los servicios que tenían, porque ahora están destinados a atender a ciudadanos inmigrantes. La consecuencia ha sido un deterioro en la atención recibida y, en ocasiones, un cierto malestar colectivo entre los sectores autóctonos más desfavorecidos que los hace proclives a las actitudes xenófobas.

Así pues, la inmigración supone un claro reto para nuestro Estado de bienestar. Hemos de mejorar los servicios para atenderles adecuadamente y para que su llegada no mengüe las prestaciones recibidas por el resto de los ciudadanos.

Calidad en los servicios públicos liberalizados

Otro de los cambios importantes que ha conocido nuestra sociedad en los últimos años ha sido el proceso de liberalización de algunos servicios que hasta hace pocos años eran prestados por empresas públicas en régimen de monopolio. Éste ha sido el caso de la distribución de gasolina, del suministro de agua, gas y electricidad, así como también del servicio telefónico. No es el momento de valorar en su conjunto este proceso, pero sí que podríamos recordar que esta liberalización se ha hecho con la intención de abaratar y mejorar los servicios, como consecuencia de la apertura de estos sectores a la competencia.

Sin embargo, se trata de servicios que requieren de infraestructuras costosas, que difícilmente se pueden duplicar, de modo que, en casi todas las zonas, se ha pasado de un monopolio público a un monopolio privado. Pero el objetivo social de una sociedad privada no es el mismo que el de una sociedad pública. Una sociedad pública tiene como objetivo final dar un buen servicio, mientras que una sociedad privada pretende, ante todo, obtener beneficios y, por lo tanto, dar un buen servicio es sólo un medio subordinado a este objetivo. La carencia de competencia real ha favorecido que, a menudo, se haya optado por drásticas reducciones de personal, que han deteriorado el servicio, aunque hayan mejorado espectacularmente los balances de resultados.

En determinados casos, ha habido circunstancias que han agravado este proceso. Algunas de las empresas privatizadas se han lanzado a un proceso de expansión por Latinoamérica que les ha conducido a un elevado endeudamiento. La posterior crisis de estas inversiones ha generado dificultades financieras que les han obligado a maximizar los resultados operativos en nuestro país. Como, en algunos casos, los precios todavía siguen intervenidos por el Estado, el margen operativo sólo lo han podido mejorar con una fuerte reducción de gastos, con las lógicas consecuencias sobre la calidad del servicio.

Es preciso reflexionar sobre las consecuencias que este proceso está teniendo sobre los ciudadanos. Antes podían presionar a la Administración pública responsable del servicio. En teoría, en la nueva situación tienen la posibilidad de cambiar de empresa suministradora y ello les proporciona a su vez cierta posibilidad de presión. Pero esto sólo resulta posible en el servicio telefónico y, en general, en el suministro de gasolina. En la práctica, al ciudadano todavía le resulta muy difícil cambiar de compañía de gas, agua o electricidad. Con el agravante de que se trata siempre de empresas muy poderosas, que aportan grandes ingresos publicitarios a los medios de comunicación, circunstancia que condiciona, lógicamente, la intensidad de las críticas.

Ha habido, pues, un deterioro de la posición del ciudadano delante de los responsables del servicio que recibe. Deterioro que ha repercutido -y en el futuro podría repercutir aún más- en la calidad del servicio.

¿Cuál es actualmente la responsabilidad de la Administración en esta materia? Creemos que mucha. En primer lugar, porque la situación actual es consecuencia de una decisión privatizadora de cuyo resultado la Administración todavía ha de rendir cuentas a los ciudadanos. Pero, sobre todo, porque la Administración tendrá siempre la responsabilidad de velar por la calidad de aquellos servicios que, debido al coste de sus infraestructuras, tengan limitada en la práctica la competencia.

Por eso, cuando he recibido quejas de ciudadanos, me he dirigido a la Administración para pedirle iniciativas, dentro de sus competencias, orientadas a garantizar la calidad del servicio prestado por las compañías privadas.

Es éste, en mi opinión, uno de los retos más complejos que actualmente tiene planteado nuestro Estado de bienestar. Se ha de encontrar el modo de imponer a empresas muy poderosas unas condiciones de ejercicio de su trabajo que garanticen al máximo la competencia y que prioricen la calidad del servicio frente a los beneficios económicos.

Atención a las personas mayores dependientes

Querría acabar haciendo referencia a otro reto que tendrá una creciente importancia y al cual hemos querido dedicar el Libro segundo del Informe anual que hemos presentado al Parlamento de Catalunya: el reto de la atención a las personas mayores dependientes.

La evolución demográfica -particularmente el descenso de la natalidad iniciado a partir de 1975- ha provocado ya un notable aumento de la proporción de gente mayor sobre el conjunto de la sociedad. Particularmente, ha aumentado el porcentaje de gente muy mayor, con más de 85 años, un segmento de la población que, en una proporción importante, suele encontrarse en situación de dependencia. Además, las previsiones demográficas nos dicen que esta situación se acentuará a partir del año 2010 y -en un escenario más lejano, dentro de algunas décadas- podría llegarse a una situación preocupante.

Es preciso recordar que, actualmente, la mayor parte de las personas mayores que precisan de atención especial son atendidas de manera informal en el seno de su familia, por las mujeres, en la mayor parte de los casos. Este modelo tradicional de atención informal se ha podido mantener hasta ahora porque la mayor parte de las mujeres no se habían incorporado nunca al mercado de trabajo y disponían de tiempo para cuidar a sus familiares dependientes. Pero las mujeres a las que, según este modelo, correspondería en el futuro atender a los ancianos dependientes -las mujeres que ahora tienen menos de 50 años- están mayoritariamente incorporadas al mercado de trabajo y no es bueno -ni para ellas ni para el sistema productivo- que lo abandonen anticipadamente.

¿Quién atenderá, pues, en el futuro, a las personas mayores dependientes? Éste es ya hoy un grave problema para muchas familias de nuestro país. Hay gente que debe atender a la vez a la familia, al trabajo y a un familiar dependiente. Y cada vez hay menos hermanos para repartirse esta atención.

Como se ha hecho ya en otros países, es preciso que nuestro Estado de bienestar desarrolle cuanto antes un sistema colectivo de atención a las personas mayores que se encuentran en situación de dependencia. Una atención que -creemos- habría de basarse más en la atención domiciliaria que en la atención residencial.

Hay que empezar a debatir ya si este sistema se ha de financiar con impuestos, si ha de constituirse como una nueva rama de la seguridad social, o si ha de ser un sistema parcialmente privado promovido por la Administración pública. Pero no hay duda de que estamos frente a un nuevo reto del Estado de bienestar, en lo que se perfilará pronto como una demanda importante de los ciudadanos. Hemos de empezar a concretar pronto las respuestas adecuadas si no queremos que los ciudadanos vuelvan a tener la percepción de que los servicios públicos llegan demasiado tarde y no responden a sus necesidades reales.

Acabo con un mensaje de optimismo. El Estado de bienestar ha sido objeto de grandes críticas en las últimas décadas y, pese a todo, aún disfrutamos de él. Ha evolucionado, se ha adaptado y tiende a proporcionarnos cada vez mejor calidad de vida. No hemos de temer, pues, los cambios, pero hemos de garantizar que nos conduzcan hacia el respecto a los derechos civiles, económicos y sociales que ha caracterizado, ya desde hace muchos años, a la vieja Europa.

Anton Cañellas.
Síndic de Greuges (Defensor del Pueblo de Catalunya).

Este artículo es la transcripción de la ponencia desarrollada por el autor en el encuentro “La participación de la sociedad en el Estado de bienestar del siglo XXI”, organizado por el “Forum Europa” los días 19, 20 y 21 de marzo del 2003 en el Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona (CCCB) y patrocinado por la Diputación de Barcelona.