CC.OO.

Para evaluar sindicalmente el proyecto de Constitución o Tratado constitucional aprobado por la Conferencia Intergubernamental (CIG) hay que partir de la valoración -coincidente- de los órganos de dirección de la CES y de CC.OO. sobre el proyecto elaborado por la Convención. Dicha valoración fue globalmente positiva y estaba basada en las siguientes grandes líneas de argumentación:

• Suponía un avance importante respecto a los tratados vigentes, partiendo de la visión y de los objetivos de la CES (más Europa, más democrática, defensa del modelo social europeo, espacio de derechos laborales y sindicales, etc.), sin que se introdujeran retrocesos respecto a la estructura jurídico política vigente.
• Aceptada políticamente la ampliación a 25/27 Estados, algunas de las reformas propuestas -sistema de voto por mayoría cualificada, mayores posibilidades para las cooperaciones reforzadas, etc.- resultaban imprescindibles para el funcionamiento de la Unión.
• Había un grado importante de coincidencia con los valores, principios, objetivos y derechos que se incluían en las dos primeras partes del proyecto de la Convención.
• El objetivo de dar a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, proclamada en la Cumbre de Niza, un carácter jurídicamente vinculante se conseguía en el proyecto.
• El papel de los interlocutores sociales y del diálogo social quedaba recogido constitucionalmente. Se democratizaba el funcionamiento de la UE, reforzando las competencias legislativas del Parlamento Europeo e instaurando un procedimiento de iniciativa legislativa popular. Entre los ámbitos en los que se reconocían avances -aunque insuficientes en relación con las aspiraciones y propuestas de la CES- hay que destacar los de política exterior y de seguridad y el de las políticas sociales. La política social pasa a ser una “competencia compartida” y se amplían los ámbitos en los que se puede aplicar el método de coordinación abierta al conjunto de las políticas sociales y laborales, así como a la política industrial.

Cierto es que no se consiguió eliminar de la parte tercera del proyecto un artículo (III-104) heredado del Tratado de la CE que dice que la remuneración, el derecho de asociación y sindicación, y los derechos de huelga y cierre patronal quedan excluidos de la legislación comunitaria. Pero también es cierto que la CES no tiene una posición práctica muy precisa al respecto -en teoría está abierta a que puedan llegar a ser regulados por la UE- debido a las diferencias que al respecto existen en su seno.

Los aspectos más criticados del proyecto de la Convención fueron:

• No establecía instrumentos suficientes para el gobierno económico de Europa, aún reconociendo que abría nuevas posibilidades de coordinación económica en la zona euro.
• La política fiscal, siempre sometida a la regla de la unanimidad, no permitirá avanzar con facilidad hacia la necesaria armonización fiscal de los países de la UE.
• Algunos artículos de la parte tercera, la que habla de las políticas, no estaban redactados en coherencia con las disposiciones de las dos primeras partes, más trabajadas por los miembros de la Convención. Las diferencias terminológicas podrían ocasionar conflictos de interpretación.

El balance de estas valoraciones ofrecía -para CC.OO. y la CES- un resultado netamente favorable al proyecto de la Convención. También se tuvieron en cuenta dos consideraciones de carácter político general:

• La importancia que tiene, dada la situación política que vive Europa, el mundo y la propia UE, el que ésta se dote de un instrumento jurídico de tipo constitucional que proyecte la voluntad de avanzar como sujeto político, y lo negativo que sería que hubiese fracasado en el intento.
• El reconocimiento de la complejidad y dificultad que ha supuesto siempre avanzar en la construcción europea -ahora más con 25 Estados- que hace que nunca pueda rechazarse lo que supone un avance aunque sea limitado.

Como era de prever los cambios introducidos por la CIG en el proyecto de la Convención han sido, desde el punto de vista de las posiciones sostenidas por el movimiento sindical europeo, más negativos que positivos. En un primer momento, hasta que se conocieron los textos de referencia para la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales, se desconocía si estos habían afectado al carácter jurídicamente vinculante de la misma, lo que motivó tanto la crítica como la reserva de la posición definitiva. Sin embargo, tras leer detenidamente todos los documentos, recabar unas primeras opiniones jurídicas y escuchar las intervenciones de juristas y parlamentarios europeos en la Conferencia que sobre el tema organizó la CES, los días 12 y 13 de julio, se puede afirmar que las enmiendas a la parte segunda del proyecto de Tratado constitucional no afectan al carácter jurídicamente vinculante de la Carta, lo que constituía el principal motivo de preocupación de los sindicatos europeos.

El voto por mayoría cualificada en el Consejo

Fue la cuestión sobre la que se centró la atención de los medios de comunicación españoles y europeos. Sobre ella no se había adoptado una posición sindical. En ella se recogen gran parte de las disposiciones de los tratados vigentes con un insuficiente grado de reelaboración. Es conocida la fórmula de voto por mayoría cualificada en le Consejo Europeo que entrará en vigor a partir del 1º de noviembre de 2009. La mayoría cualificada se define como “al menos el 55 % de los miembros del Consejo, comprendiendo al menos quince de entre ellos y representando a Estados miembros que reúnan al menos el 65 % de la población de la Unión”. A ello se añade que una minoría de bloqueo requiere la participación de “al menos cuatro miembros del Consejo, en ausencia de los cuales la mayoría cualificada se considera adquirida”.

Menos conocidos son otros procedimientos aprobados en la Cumbre: Cuando el Consejo decide en ausencia de propuesta de la Comisión o del ministro de Asuntos Exteriores, “la mayoría cualificada se define como de al menos el 72 % de los miembros del Consejo, reuniendo al menos el 65 % de la población de la Unión”. Esto se aplicará en los ámbitos de justicia e interior, cuando el Consejo decide a iniciativa de los Estados miembros; en el dominio de la política exterior y de seguridad común cuando decide por iniciativa propia; en materia de política económica y monetaria cuando lo hace por recomendación de la Comisión o del Banco Central Europeo; y cuando decide sobre la suspensión de los derechos o la retirada de un Estado miembro.

También se aprobó la posibilidad de retrasar la aplicación de una decisión adoptada por mayoría cualificada cuando exista una oposición suficiente, aunque no alcance las condiciones para formar una minoría de bloqueo. Según un proyecto de decisión que será adoptado el día de la entrada en vigor del Tratado, “si miembros del Consejo representando al menos tres cuartas partes de la población o al menos tres cuartas partes de los Estados miembros necesarios para constituir una minoría de bloqueo” expresan su oposición, el Consejo hará todo lo que esté en sus manos “para alcanzar en un plazo razonable una solución satisfactoria que responda a las preocupaciones de los Estados miembros”. Esta decisión -no incluida en el nuevo Tratado- estará en vigor al menos hasta 2014.

Algunas mejoras

Las modificaciones introducidas por la CIG que pueden considerarse una mejora del texto son las siguientes:

• La inclusión entre los valores de la Unión de “los derechos de las personas pertenecientes a las minorías” y la “igualdad entre hombres y mujeres”, en lugar de un genérico “no a la discriminación” (artículo I-2).
• La inclusión de una referencia a la Cumbre Social Tripartita para el crecimiento y
  el empleo (art. I-47).
• La inclusión de una denominada “cláusula social” que debe informar las políticas de la parte tercera: “En la definición y aplicación de las políticas reguladas por la presente parte, la Unión tiene en cuenta las exigencias relativas a la promoción de un nivel de empleo elevado, a la garantía de una protección social adecuada, a la lucha contra la exclusión social así como a un nivel elevado de educación, de formación y de protección de la salud humana” (art. III-2-bis). Como en toda la parte III, se utiliza “nivel de empleo elevado” y “protección social adecuada”, en lugar de “pleno empleo” y “nivel elevado de protección social”, que son las expresiones utilizadas en las dos primeras partes.
• La inclusión de una referencia explícita a las áreas rurales, las afectadas por las reconversiones industriales y por procesos de despoblación entre las zonas beneficiarias de las políticas de cohesión económica, social y territorial (art. III- 116).

Los empeoramientos

Los más significativos, en el campo de las prioridades sindicales, son los siguientes:

• La supresión de la posibilidad de decidir por mayoría cualificada medidas de cooperación administrativa y de lucha contra la evasión fiscal, la evasión fiscal ilegal y el fraude fiscal (artículos III-62 y III-63). Como en el resto de la política fiscal, cualquier decisión deberá tomarse por unanimidad.
• La supresión o modificación de procedimientos que, en el proyecto de la Convención, promovían la iniciativa de las instituciones comunitarias o facilitaban la adopción de decisiones europeas en los campos de las políticas económicas y sociales. Por ejemplo, la supresión de la capacidad de la Comisión Europea para advertir directamente a un Estado-miembro en caso de no conformidad con las grandes orientaciones de política económica (art. III-71).
• El establecimiento de cláusulas de suspensión temporal, a iniciativa de un Estado miembro, de los trámites necesarios para legislar, por mayoría cualificada, sobre la seguridad social de los trabajadores migrantes (art. III-21-2).
• La inclusión de un apartado (art. II-52-7) que pretende orientar la interpretación por los tribunales de justicia del alcance de los derechos establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de acuerdo con un documento de “explicaciones” aprobado por el “Praesidium” de la Convención en julio de 2003.

Estas explicaciones, que no siempre tienen un carácter restrictivo y que en muchos casos se basan en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo, en el caso de los derechos sindicales pretenden someter su ejercicio a las legislaciones y prácticas nacionales. Dedicaremos el apartado siguiente a analizar esta cuestión.
La mayoría de los cambios introducidos por iniciativa del Gobierno británico, secundado por el holandés y por varios de los nuevos Estados miembros, van en el sentido de dar mayor peso a la componente intergubernamental de la construcción europea, condicionando la adopción de normas y decisiones europeas y salvaguardando la primacía de las legislaciones nacionales cuando no se trata de competencias exclusivas de la Unión. En todo caso, no afectaron a buena parte de los avances establecidos por la Convención en un sentido contrario.

La Carta de los Derechos Fundamentales conserva la fuerza jurídica vinculante para todos los Estados miembros que le confirió el proyecto de la Convención. El ámbito de aplicación de los derechos en ella reconocidos son las instituciones y organismos de la Unión así como los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión. Ambas cuestiones quedan claras en el artículo II-51 y en la correspondiente explicación del Presidium de la Convención:

Artículo II-51: ámbito de aplicación

“1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, organismos y agencias de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, estos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que se atribuyen a la Unión en las otras partes de la Constitución”.

“2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en las demás Partes de la Constitución”.

De la explicación del artículo extraemos lo siguiente:

“El artículo 51 tiene como objeto determinar el ámbito de aplicación de la Carta. Su finalidad consiste en establecer claramente que la Carta se aplica en primer lugar a las instituciones y organismos de la Unión dentro del respeto del principio de subsidiariedad. En lo que a los Estados miembros se refiere, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende inequívocamente que la obligación de respetar los derechos fundamentales definidos en el marco de la Unión sólo se impone a los Estados miembros cuando actúan en el ámbito del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia ha confirmado esta jurisprudencia en los siguientes términos; “Debe recordarse, además, que las exigencias derivadas de la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico comunitario vinculan, asimismo, a los Estados miembros cuando aplican la normativa comunitaria. ”Por supuesto esta norma, tal como se consagra en la presente Carta, se aplica tanto a las autoridades centrales como a las instancias regionales o locales así como a los organismos públicos cuando aplican el Derecho de la Unión”.

La cuestión que produce más controversias es el alcance y modo de ejercicio de los derechos sindicales reconocidos en el proyecto de Constitución, afectados como el resto de los artículos de la Parte II por las enmiendas británica -aceptadas por la CIG- al texto de la Convención y por el consiguiente valor que los tribunales de justicia habrían de dar a las citadas explicaciones.

Aunque de forma conexa los derechos sindicales aparecen en varios artículos del proyecto, los dos principales son el II-27 y el II-28 que reproducimos a continuación:

Artículo II-27: Derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa. “Se deberá garantizar a los trabajadores o a sus representantes, en los niveles adecuados, la información y consulta con suficiente antelación en los casos y condiciones previstos en el Derecho de la Unión y en las legislaciones y prácticas nacionales.”

Artículo II-28: Derecho de Negociación y acción colectiva. “Los trabajadores y empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga”

Cuando se aprobó la Carta, en diciembre de 2000, ya fue motivo de controversia la introducción, también por iniciativa del Gobierno británico, de la expresión “en los niveles adecuados” en estos dos artículos. ¿Quedaría afectado el carácter transnacional europeo del ejercicio de estos derechos? Si no de un modo general, puesto que se están reconociendo en el ámbito del Derecho de la Unión y no en el ámbito de las legislaciones nacionales y carecería de sentido su inclusión en la Carta si no fueran derechos europeos, ¿estarían anulados o condicionados en determinados casos?

A la luz de cómo ha quedado la cuestión tras las enmiendas aprobadas en la CIG, que remiten a las explicaciones del “Praesidium“ de julio de 2003, la interpretación predominante es que el carácter transnacional de los derechos está reconocido, pero el ejercicio de los mismos está limitado o condicionado por las legislaciones y prácticas nacionales. Para llegar a esta conclusión hay que considerar, en primer lugar, las citadas enmiendas a la Parte II. No debe olvidarse que aunque se refieren a toda la Carta, Toni Blair justificó esta “línea roja”, para consumo político interno en el Reino Unido, como un medio para evitar que la legislación británica sobre la huelga fuese desbordada a partir de la Constitución Europea.

Las inclusiones fueron: un párrafo en el Preámbulo de la Parte II, un nuevo apartado del artículo II-52 y una declaración en el acta final. Las reproducimos a continuación.

• Párrafo quinto del preámbulo: “En este contexto, los tribunales de la Unión y de los Estados miembros interpretarán la Carta atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la autoridad del “Praesidium” de la Convención que redactó la Carta y actualizadas bajo la responsabilidad del “Praesidium” de la Convención Europea”
• Artículo II-52: Alcance e interpretación de los derechos y principios. Nuevo apartado 7: “Las explicaciones elaboradas como medio de dar orientación a la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales serán tenidas en cuenta por los tribunales de la Unión y de los Estados miembros”.
• Declaración en el Acta Final. “La Conferencia toma nota de las explicaciones relativas a la Carta de los Derechos Fundamentales elaboradas bajo la autoridad del “Praesidium” de la Convención que redactó la Carta y actualizadas bajo la responsabilidad del “Praesidium” de la Convención Europea, que figuran a continuación”.

No se aprobó la redacción del apartado 7 del artículo II-52 que más gustaba al gobierno británico y que comenzaba diciendo: “La presente Carta será interpretada teniendo en cuenta las explicaciones…”. Parece claro que lo aprobado deja un mayor margen de interpretación al Tribunal de Justicia Europeo y a los tribunales nacionales que esta última propuesta de redacción.

Una opinión predominante entre los expertos es que el alcance práctico de los derechos de la Carta, particularmente de los derechos sindicales, será finalmente fijado por los tribunales, especialmente por el TJE, cuando se produzcan controversias en el ejercicio de los mismos. Por lo general, las sentencias del TJE han tendido a reafirmar, con la mayor amplitud posible, la validez del Derecho comunitario y del Derecho de la Unión.

Veamos lo que dicen las explicaciones del “Praesidium” de los mencionados artículos de la Carta de los Derechos Fundamentales:

• Explicación del artículo II-27:

  “Este artículo figura en la Carta Social Europea revisada (artículo 21) y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (puntos 17 y 18). Se aplica en las condiciones previstas por el Derecho de la Unión y por los Derechos nacionales. La referencia a los niveles adecuados remite a los niveles previstos por el Derecho de la Unión o por los Derechos o las prácticas nacionales, lo que puede incluir el nivel europeo cuando la legislación de la Unión lo prevea. El acervo de la Unión en este ámbito es importante: artículos [III-105 y III- 106] de la Constitución y Directivas 2002/14/CE (marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores), 98/59/CE (despidos colectivos), 2001/23/CE (traspasos de empresas) y 94/45/CE (comités de empresa europeos)”

• Explicación del artículo II-28:

  “Este artículo se basa en el artículo 6 de la Carta Social Europea, así como en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (puntos 12 a 14). El Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoció el derecho a la acción colectiva como uno de los elementos del derecho de sindicación establecido en el artículo 11 del CEDH. En lo referente a los niveles adecuados en los que puede tener lugar la negociación colectiva, véanse las explicaciones dadas en relación con el artículo anterior. Las modalidades y límites en el ejercicio de acciones colectivas, incluida la huelga, entran dentro de las legislaciones y prácticas nacionales, incluida la cuestión de si pueden llevarse a cabo de forma paralela en varios Estados miembros.”

Para terminar de completar una visión sobre estas cuestiones conviene recordar lo dispuesto en el artículo III-104, dentro de la Sección de Política Social de la Parte tercera. Por su extensión resumimos lo esencial del mismo en relación con el alcance de los derechos sindicales:

En primer lugar (apartado 1) establece que la Unión tiene competencias complementarias y de apoyo en los siguientes ámbitos:

• La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.
• Las condiciones de trabajo.
• La seguridad social y la protección social de los trabajadores.
• La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral.
• La información y la consulta a los trabajadores.
• La representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6.
• Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión.
• La integración de las personas excluidas del mercado laboral, sin perjuicio del artículo III- 183.
• La igualdad entre hombre y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y el trato en el trabajo.
• La lucha contra la exclusión social.
• La modernización de los sistemas de protección social.

El desarrollo de estas competencias (apartado 2) puede establecerse mediante leyes o leyes marco europeas de fomento de la cooperación; y en los ámbitos mencionados pueden establecerse mediante leyes marco europeas disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Finalmente, el apartado 6 del artículo III-104 excluye de su ámbito de aplicación a las remuneraciones, al derecho de asociación y sindicación, al derecho de huelga y al derecho de cierre patronal.

A la luz de lo anterior, las interpretaciones más sólidas en un tema que probablemente seguirá sujeto a controversia política, social y jurídica durante bastante tiempo son las siguientes:

• La negociación colectiva puede tener un ámbito europeo, al que se puede llegar a través de acuerdos entre los interlocutores sociales europeos fruto de los procedimientos de diálogo social que el proyecto de nuevo Tratado constitucionaliza, sin excluir que pueda ser regulada mediante legislación europea.
• Los salarios que están explícitamente excluidos de la legislación de la Unión podrían ser regulados en una dimensión europea a través de la negociación colectiva.
• El derecho de huelga, reconocido en su dimensión europea por un proyecto de Constitución que al mismo tiempo excluye la posibilidad de legislar sobre el mismo en el ámbito europeo, podría haber quedado como un derecho reconocido cuyo ejercicio en el ámbito europeo se sometiera a la autorregulación sindical o la regulación pactada por los interlocutores sociales.

Esta interpretación, que de hecho ampliaría el alcance del derecho en varios países, al menos cuando se tratase de acciones de ámbito europeo, queda en principio-a expensas de lo que diga el TJE- cerrada con las explicaciones del “Praesidium”. Así una huelga europea convocada por la CES o alguna federación sindical europea debería realizarse de acuerdo con las modalidades y las limitaciones impuestas por las legislaciones o prácticas nacionales. Por ejemplo, en el Reino Unido, de acuerdo con la legislación impuesta por Tatcher, debería ser aprobada en cada empresa por la mayoría de los trabajadores mediante voto secreto. En Alemania podría significar que no se puede ejercer el derecho si es interpretado como una huelga de solidaridad, prohibida por la Constitución alemana. Habría, por lo tanto, un problema de desigualdad de condiciones en el ejercicio del derecho que, en algún caso, podría llegar hasta la anulación del derecho en la práctica. El TJE deberá pronunciarse sobre ello cuando se le dé ocasión.

Conclusiones

Los cambios introducidos en el proyecto de Constitución por la Conferencia Intergubernamental, aún siendo de mayor peso los de carácter negativo que los que suponen una mejora, no deben alterar la valoración globalmente favorable que Comisiones Obreras adoptó, en su día sobre el proyecto de la Convención. A pesar de sus limitaciones y de que no recoge, lógicamente, todas las propuestas sobre las que el sindicalismo europeo tenía interés prioritario, supone un indudable avance -sin ningún empeoramiento perceptible- sobre los tratados vigentes, en un momento en el que es muy importante que se produzca un impulso político en la construcción europea.

Sobre las limitaciones en el ejercicio de los derechos sindicales, en su dimensión europea, a las que nos hemos referido con mayor extensión en este informe no pueden considerarse al margen de la voluntad y capacidad del movimiento sindical europeo -la CES y sus federaciones europeas y las centrales y federaciones nacionales- de ejercerlos; voluntad y capacidades que tienen todavía que ser fortalecidas para estar en condiciones de comprobar en la práctica hasta donde llegan tales limitaciones, por ejemplo ejerciendo el derecho de huelga en su dimensión europea.

Secretaría de Acción Sindical Internacional de CC.OO.

Informe de julio de 2004, actualizado en octubre.