La administración y el Estado de bienestar

Enric Giner

Algo se está moviendo en el seno de las administraciones públicas. Factores económicos y tecnológicos, junto a un nivel de exigencia cada vez más amplio por parte de los ciudadanos inciden muy directamente en la necesidad de un nuevo papel de las administraciones y la búsqueda de una nueva legitimidad política como consecuencia del cuestionamiento del Estado de bienestar.

La administración en general, pero particularmente la administración local, la más próxima al ciudadano, se enfrenta al reto de mejorar la calidad de los servicios que presta e incrementar su eficacia y eficiencia. Se trata, por tanto, de crear un nuevo modelo que funcione mejor y cueste menos para mantener las prestaciones sociales del Estado. Sólo así podrían contrarrestarse las corrientes neoliberales que producen, cada vez más, un incremento de las desigualdades.

Desgraciadamente en la mayoría de las administraciones continúa, en lo esencial, el modelo burocrático legal definido por Max Weber a principios de siglo. Este modelo se concreta en elementos como una separación estricta entre lo público y lo privado, la delimitación competencial por órganos, la centralización de las decisiones, los controles previos a la ejecución y, sobre todo, a través de la rígida predeterminación de los procedimientos. El procedimiento administrativo es su instrumento de gestión. Su funcionamiento obedece a la secuencia ley-competencia-acto-control, en la cual lo menos relevante es el hecho de que finalmente se consiga o no el objetivo buscado, sin importar el coste en caso de alcanzarlo.

El período transcurrido entre las dos guerras mundiales hizo patente que la economía, dejada en las manos exclusivas de la iniciativa privada, se veía abocada a crisis más severas, porque el funcionamiento real se adecuaba poco al modelo ideal que preconizaban los economistas. A partir de la creación del Fondo Monetario Internacional en 1944, los resultados fueron rápidos y espectaculares. No sólo se recuperaron los niveles de producción anteriores a la gran guerra, sino que también se pusieron las bases para un crecimiento continuo con la ayuda del sector público y la intervención del Estado.

La separación no estricta entre lo privado y lo público, con una primacía muy clara del sector público, la corrección de los déficits del mercado por la administración, la universalización del bienestar y la autosuficiencia del Estado para resolver los problemas sociales, son algunas de las características del Estado de bienestar, cuyos antecedentes se remontan a las reformas de Bismarck, el plan Beveridge y la doctrina keynesiana.

Las dificultades para la renovación

En definitiva, el Estado de bienestar se legitima con los principios de eficacia y eficiencia en la actuación de los poderes públicos. Pero como éstos, aunque insistentemente predicados, difícilmente llegan a alcanzarse, por una incapacidad crónica de la administración de reformarse y un incremento desmesurado de los costes de gestión, la concepción del Estado de bienestar empieza a entrar en crisis en la década de los 70. Aparece entonces en escena lo que algunos expertos han llamado el Estado relacional, que destaca por una interacción entre los sectores público y privado y una mayor corresponsabilidad en la consecución de los intereses colectivos que antes eran patrimonio exclusivo del Estado.

A todos los efectos, el Estado de bienestar fracasa por el mantenimiento de una administración cara, ineficaz y caótica. Cara porque los servicios públicos cuestan más que los privados y eso supone un despilfarro de los recursos económicos y, como consecuencia, un incremento de los impuestos. Caótica, porque una excesiva reglamentación incrementa la burocracia y la ineficacia.

Hay otra serie de críticas que pueden parecer más o menos fundamentadas y que nos resistimos a compartir, como la idea de que la proliferación de servicios públicos tiene unos efectos desmovilizadores por cuanto todo puede llegar a recibirse del Estado. Otros autores añaden la idea de que el incremento de los gastos sociales acaban por producir la marginación o automarginación de amplios sectores de la población. También mencionan que aparece una "nueva clase" conformada por altos funcionarios y distintos profesionales cuya única razón de ser consistiría en perpetuarse a base de ir ampliando los gastos sociales y, finalmente, la necesidad de mantenerse en el poder provocaría un incremento continuado de los gastos de propaganda y una lucha por el control de los medios de comunicación social.

Sin embargo creemos que el problema radica en una incapacidad crónica de la administración y de sus élites por reformarse y en definitiva, en una inadaptación de su organización interna, de sus formas y de sus métodos de actuación y del personal a su servicio, a satisfacer las demandas que la sociedad actual le dirige. Pensamos que el problema está, en un buen número de casos, en la manera irracional de actuar de la administración y de las empresas públicas.

Esta circunstancia se ha dado, además de por una serie de cuestiones coyunturales adversas, por debilidades estructurales, un problema en el control de los costes (de personal, de capital, etc.), por una insuficiente capacidad de innovación, por una insuficiente capacidad de flexibilidad, la falta de objetivos claros y bien definidos y la inoperancia en el proceso de la toma de decisiones. Sería como la incompatibilidad de dos sistemas. La incompatibilidad entre el querer y el poder que al final acaba por eliminar uno al otro. Tal incompatibilidad se refiere, por un lado, al mantenimiento generalizado, en las estructuras administrativas, de una organización weberiana, propia de un modelo de Estado liberal y, por otro, la demanda ciudadana de una mayor competitividad de las administraciones y una mayor calidad de vida. Todo ello en un marco de globalización de la economía y la incidencia de poderosísimos factores externos constantemente cambiantes como las nuevas tecnologías de la comunicación.

Las privatizaciones

Ante esta situación solo es posible una urgente modernización de las estructuras administrativas. En cambio se ha optado ficticiamente por la desregularización y efectivamente por la privatización. La desregulación implica desmontar el complejo aparato de leyes y reglamentos que "sólo sirven" para privar a la sociedad de una elemental libertad de movimientos. La privatización supone devolver la iniciativa a la empresa privada y a los particulares, liberalizando las relaciones laborales y liberalizando el funcionamiento del sistema financiero.

Son muy numerosas las administraciones que han huido del derecho administrativo que les es propio en favor de privatizaciones o la proliferación exagerada de organismos autónomos para "poder gestionar mejor". El problema ha supuesto la falta de control jurisdiccional en el último caso y el riesgo de entregar a agentes privados actividades públicas en condiciones ventajosas para su interés económico, pero desfavorables para los ciudadanos y para la misma administración.

En el caso del gobierno actual se da una contradicción. Por un lado dicen que se privatiza para eliminar los recursos que el Estado utiliza para paliar las pérdidas económicas de toda una serie de empresas públicas deficitarias y por tanto para corregir, además, el déficit público (se supone que los privados gestionarán mejor). Pero la realidad es que se privatizan empresas como Repsol, Telefónica o Argentaria, que son claramente rentables.

Con tal de pasar el examen respecto de los criterios de convergencia de Maastricht se quiere dar solución de ese modo a un problema que tarde o temprano acabará por plantearse de nuevo. No es suficiente aprobar una sola vez. Habremos de examinarnos cada año ante nuestros socios comunitarios y con la adopción de este tipo de políticas no se resolverán los problemas del futuro.

El gobierno ha preferido imitar en un amplio espectro el modelo de la señora Thatcher, en el Reino Unido y el de Reagan, en los Estados Unidos. Este modo de gestionar ha provocado en esos países una reducción considerable del bienestar social que ha afectado, fundamentalmente, a las clases menos favorecidas.

Muchos pensamos que la verdadera solución a los problemas actuales pasa por la definición de un nuevo modelo de gestión, la aplicación, en la administración, de técnicas de gestión privada en los niveles en que sea posible y una orientación decidida hacia la calidad.

Innovar los modelos de gestión

Es imprescindible, por tanto, una modernización del sector público y la introducción de nuevos conceptos entorno a la gestión pública, como sucede en países como Holanda o Suecia, donde dominan las agencias, que lanzan proyectos de modernización que pretenden mantener las prestaciones básicas del Estado de bienestar pero con innovadores modelos de gestión. Los sistemas gerenciales, juegan, en este sentido, un importante papel.

El hecho es que hoy en día existe una sensación de necesidad de cambio en la administración en general y en la local en particular. Quizá porque en esta última los ciudadanos demandan una mayor capacidad de adaptación a las circunstancias actuales y a las nuevas exigencias sociales. Esta sensación es mayor en el interior de las organizaciones que lo que se percibe en el exterior. La ciudadanía pide mejoras pero no sabe como deberían afrontarse. No sabemos de grupos de ciudadanos que pidan una nueva Ley de Régimen Local o la aprobación de un nuevo Estatuto de la Función Pública. La administración, aún consciente de esa necesidad convive, en una situación de confusión hacia donde deben ir dirigidos los cambios y la manera de llevarlos adelante. Es lo que podríamos definir como una situación de encrucijada ante un cambio de modelo que sea prestador de servicios con carácter eficiente.

Pensamos que cualquier cambio necesita reflexionar sobre la interrelación de tres principios: Eficacia en la relación entre objetivos previstos y objetivos alcanzados; eficiencia, entendida como la interacción entre objetivos alcanzados y recursos utilizados; y economía en cuanto a la conexión entre los recursos previstos y los recursos utilizados.

Junto a estos tres principios cabe configurar dos factores más: Interés público y legalidad. La actuación de los poderes públicos ha de ajustarse necesariamente a ambos elementos.

No hay motivo para no profundizar en políticas de cambio porque las bases, aunque no explícitamente aceptadas, están establecidas. En realidad, y por lo que se refiere a la administración local, la más cercana al ciudadano, está mejor de lo que se percibe pero peor de lo que sería deseable. Entre sus puntos fuertes destaca una mayor preocupación por los temas relacionados con la calidad y la atención al ciudadano. Entre los puntos débiles hay que mencionar la falta de una actitud decidida para afrontar su modernización. Es en este nivel de la administración donde podría iniciarse una verdadera reforma administrativa.

Aunque la legislación no es especialmente favorable, las corporaciones locales apenas si han ejercido la potestad de autoorganización con el fin de estructurar un modelo organizativo propio. La Carta de la Autonomía Local, determina que sin perjuicio de las disposiciones más generales creadas por la Ley, las entidades locales deben poder definir por si mismas las estructuras administrativas internas con las que pretendan dotarse, con objeto de adaptarlas a sus necesidades específicas y con el fin de permitir una gestión eficaz.

Algunas reflexiones

Pero para iniciar este camino hay que tener en cuenta una serie de advertencias que más bien son fruto de nuestra experiencia:

• Las ideas no son nada sin estrategia y por tanto no se puede afrontar un cambio sin haber diseñado antes una estrategia. Una estrategia sólo puede desarrollarse a partir de un conocimiento profundo de nuestras organizaciones y de sus problemas. La estrategia tiene la ventaja de que fija los objetivos en función de los medios de que se dispone y de los obstáculos que habrá que vencer.
  
  El cambio no puede basarse en normas, sino en la realidad de la situación de una organización. La diferencia entre el planificador y el estratega es que aquel a menudo no posee los medios para alcanzar sus objetivos y el estratega analiza las posibilidades reales dentro del sistema.

• Los políticos y los altos directivos han de ser conscientes de que nada es tan fácil como parece y todo lleva más tiempo del que se piensa. En cualquier proceso de modernización es imprescindible experimentar y aprender de nuestros errores y de los demás para poder seguir mejorando. La innovación exige experimentación y riesgo. Nada puede ser tan rígido que no pueda ser cambiado. La capacidad de adaptación y de anticipación han de ser dos atributos imprescindibles de los gestores públicos.

• Las organizaciones sindicales y otras de tipo corporativista han de ser proactivas en un proceso de modernización. Tienen que tener una visión muy amplia del interés público. Muy por encima de las minorías activas que representan. De no ser así, lo que en apariencia es participativo y democrático puede ser burocrático e ineficaz.
  
  Por eso, lo importante es que sindicatos, grupos políticos y representantes de asociaciones profesionales y corporativas participen velando por la profesionalización del personal al servicio de la administración y desde la mejora continua en la prestación de los servicios. La información ha de ser un instrumento imprescindible de participación de los funcionarios en los procesos de modernización y en la aplicación de la calidad en la administración.

• Muchas soluciones no tienen relación con los problemas reales. En muchas ocasiones adoptar una solución de moda parece más atractivo y menos arriesgado que entrar de lleno a conocer el problema que tiene la organización. Hay que innovar avanzando poco a poco desde el conocimiento de la realidad y aplicar aquello que más asegura la eficacia. La solución a pequeños problemas permite, en ocasiones, progresar mucho más que soluciones grandilocuentes que son prácticamente inaplicables. Hay que escuchar a todos los niveles de las organizaciones. Escuchar significa comprender la realidad.

• Afirma Günter Grass que el pensamiento europeo está enfermo porque solo está orientado económicamente. Lo importante es la eficacia, y ello no va necesariamente ligado a un simple aumento de la productividad. En la administración pública lo importante es el compromiso, la cooperación y el trabajo en equipo como medio de asegurar servicios públicos eficientes que satisfagan las expectativas de los ciudadanos. Son imprescindibles, por tanto, nuevas prácticas de personal.

• Hay que implicar a los altos funcionarios en los procesos de cambio. El principal problema de estos empleados públicos radica en que en su programa formativo no se les imparten técnicas de gestión. Todos sus conocimientos son fundamentalmente jurídicos y toda su actividad profesional va orientada hacia ese campo ya que su función se enmarca casi estrictamente en el control de legalidad.
  
  Podríamos aplicar aquí lo que Crozier predica en cuanto a las élites para que evolucionen. Hay que trabajar con ellas porque no es posible cambiar el sistema sin ellas. Su papel es fundamental porque habitualmente califican la legalidad de la actuación política.
  
  El problema es, por tanto, entenderles, ponerse en su lugar buscando la manera de hacerles participar en nuestros razonamientos, apoyándonos en sus cualidades para que comprendan que los nuevos modelos de gestión son muy superiores a los actuales.

• No es seguro que la actual cultura administrativa desconfíe del funcionario público. Los numerosos controles existentes en el mundo de la administración sólo se justifican por una desconfianza a quienes tiene capacidad resolutiva, y esa capacidad radica mayormente en los políticos. La rigidez del sistema normativo y el antagonismo ficticio entre eficacia y control de legalidad son obstáculos claros para el establecimiento de políticas de modernización.

• La calidad total, entendida como la acción encaminada a conseguir la satisfacción del ciudadano con un ahorro de los costes en términos reales, no ha entrado en la administración porque no encuentra hueco para ello. A menudo se confunde calidad con actuaciones encaminadas a mejorar las relaciones entre el ciudadano y la administración. En definitiva, golpes de efecto, más a remolque de lo que hacen los vecinos, que lo que deberíamos hacer de acuerdo con nuestras necesidades y nuestra realidad.
  
  El concepto de calidad, al margen de esfuerzos aislados de reformadores bienintencionados, no ha entrado en la administración. Hay escasísimas acciones más o menos exitosas que pueden tambalearse porque se hacen sin contar con un marco jurídico apropiado y porque tampoco disponen del apoyo de una estrategia común de la administración y una voluntad de los órganos del Estado para que las cosas cambien.

• Hay que fijar un modelo de referencia respecto de la calidad por cuestiones de homogeneidad y como referente hacia donde se quiere ir. Séneca decía que no hay ningún viento favorable para la nave que no sabe a que puerto va.
  
  También distinguiría, para evitar confusiones, lo que se conoce como un sistema de calidad total, de las certificaciones ISO. Es evidente que lo importante es implantar nuevos sistemas de gestión que posibiliten aumentar la prestación eficiente de los servicios públicos. La certificación de un servicio de acuerdo con una norma ISO ya es importante, porque lo importante es avanzar. No obstante, es muchísimo más interesante la implantación de un sistema de calidad porque el compromiso que se adquiere es infinitamente superior y producirá a medio plazo mejores resultados sobre la globalidad de la organización, que una norma ISO.

• Sin un adecuado soporte legal no pueden generalizarse nuevos sistemas de gestión y es necesario, además, que el sistema confíe mucho más en la capacidad de políticos y directivos de los distintos niveles de la administración. De no ser así, difícilmente echarán raíces sistemas de gestión basados en una verdadera modernización de los servicios públicos.

Las reformas son posibles, esperadas y deseadas por los ciudadanos. Si nuestra administración quiere estar a la altura de los cambios que se avecinan y que de hecho ya se están produciendo, no hay más remedio que afrontar decididamente una modernización real de nuestras administraciones, porque de lo contrario administraciones y sociedad seguirán caminos divergentes. Hay que considerar muy seriamente que es imprescindible mantener el Estado de bienestar, hoy puesto en cuestión por criterios meramente economicistas y ello solo podrá conseguirse gestionando bien. Por suerte es difícil renunciar a la prestación de determinados servicios sociales de carácter universal porque el coste electoral sería prohibitivo. Aprovechemos estas circunstancias y luchemos por una prestación más eficaz de esos servicios.

Enric Giner Rodríguez