Inmigración y cooperación-Graciela Malgesini

Desde hace muchos años la inmigración es tratada en el debate público europeo como objeto de amor y odio. Las políticas inmigratorias se han reducido a una serie de controles cada vez más férreos y han sido incapaces de prevenir el surgimiento de una masa de personas en condiciones de estancia irregular, entre las cuales hay redes pero también mafias.

El debate se ha ido politizando de una forma tan maniquea que es difícil oir alguna propuesta que no se incline claramente del lado de la inmigración cero, o de puertas abiertas para todos, por otro.

Dice Alain Finkielgraut, analizando el caso francés, donde este enfrentamiento es evidente y estéril:

Ambas son fórmulas mágicas, cegadoras y seudopolíticas. Porque ni el deseo de la purificación étnico-nacional ni la indignación moral más o menos teatralizada constituyen una política seria. Es hora de salir de esta alternativa paralizante, donde los demagogos de toda clase y pelaje encuentran su nicho más favorable. Se trata de cambiar de orientación sobre la base de una doble voluntad de apertura y de rigor."1"

La política de la UE en materia de inmigración y asilo se ha dirigido crecientemente hacia el control férreo de las fronteras, siguiendo la idea de fortaleza europea a defender de los bárbaros procedentes del mundo subdesarrollado. Las mayores presiones internacionales se han canalizado a través de acuerdos internacionales y de recomendaciones concretas a los miembros para restringir las admisiones, sobre todo la de refugio. España, Italia, Grecia y Portugal -los eslabones débiles- han sido y son los más presionados, por colindar con la amenaza del Sur, los pobres del Africa. Esta sensación de inseguridad se ha reforzado en los últimos tiempos, debido a que los gobernantes y formadores de opinión pública se han dedicado a cultivar cínicamente el círculo extranjeros/racismo-xenofobia: ayudan a crear un clima de ansiedad sobre la avalancha de buscadores de refugio que quieren ingresar a la UE (a través de sus declaraciones públicas y de las reuniones entre miembros comunitarios, que se refieren al tema como a un peligro latente);"2" esto aumenta la hostilidad hacia los refugiados y los extranjeros, que se convierte en violencia desatada por la acción de grupos políticos de ultraderecha. Entonces, los políticos condenan esas manifestaciones, pero tratan de comprender públicamente sus causas, ligándolas con el flujo (real o imaginario) de refugiados-inmigrantes. Con ello, refuerzan la violencia, mientras que los racistas y fascistas interpretan cada concesión, cada reforzamiento del control de la entrada, como una victoria propia que les legitima éticamente para aumentar sus escaladas violentas."3"

El cierre defensivo-agresivo de las fronteras como única estrategia de los países desarrollados frente a este problema no es ni será suficiente: la desesperación y el riesgo a correr por los posibles migrantes son directamente proporcionales. Si no mejora sustantivamente la distribución de la riqueza y de los recursos, si no se establecen democracias representativas en los países pobres, si no cesa la exaltación del estilo de vida consumista de los países desarrollados mediante los mensajes globalizados de los medios de comunicación, no habrá nuevos conceptos de seguridad capaces de prevenir los flujos indeseables de personas que buscan incrementar su bienestar.

La sociedad europea está muy orgullosa de haber aportado al mundo la ilustración, la noción de derechos humanos y la democracia. Sin embargo, se encuentra ahora con un grave dilema ético entre esa paternidad generosa y el egoísmo individualista: ¿cómo mantener estas tradiciones, especialmente el concepto de acogida humanitaria, para todas aquellas personas que son perseguidas o quieren mejorar su vida?

En este artículo trataremos de ofrecer algunas ideas para responder a esa pregunta. Abordaremos cinco temas. En el primero, nos referimos a las desigualdades internacionales y al sistema mundial excluyente como marco en el que se producen las migraciones. Analizamos las aportaciones de la teoría sistémica y el funcionamiento de las redes. En el segundo, presentamos los problemas estructurales del Magreb y el impacto de los flujos migratorios, en tanto estos constituyen el marco causal regional. En tercer lugar, nos referimos a la evolución de la política inmigratoria en la Unión Europea, viendo sus etapas y las perspectivas actuales. En cuarto lugar, destacamos la situación española. Finalmente, intentamos presentar un panorama del presente y las perspectivas de futuro, resaltando las propuestas que, antes que obstruir el estallido de tensiones, busquen prevenirlas en sus orígenes.

Desigualdades internacionales: un orden mundial excluyente

El sistema capitalista mundial agudiza las divisiones entre países ricos y pobres, así como las desigualdades dentro de los Estados, tanto entre regiones como en cuanto a la distribución de la renta. La economía global se configura con naciones ganadoras, insertadas o que pueden insertarse en la estructura mundial de producción y consumo, y otras perdedoras o periféricas.

Este sistema mundial excluyente es el marco en el que se producen los actuales movimientos migratorios, de refugiados y desplazados. Se trata de fenómenos con una causalidad compleja, ligada a los procesos políticos, económicos, medioambientales y étnicos.

* En el plano político: la mayoría de los refugiados no escapan de la persecución a título individual, sino de la violencia generalizada que pone en peligro a masas de personas e irrumpe en la vida cotidiana. Estas son el producto de la inestabilidad, generada tanto por razones internas como externas, y están alimentadas por el oportunismo político que busca explotar las divisiones sociales en función del rédito político.

* En el plano económico: las tensiones económicas graves y la pobreza conducen al desplazamiento humano. Sin embargo, si la situación es extremadamente crítica, la posibilidad de resignación y la incapacidad para comenzar a pensar en una alternativa en el exterior se desdibujan. En el mundo hay un notable fracaso en materia de desarrollo humano: el 75% de la población mundial sobrevive con sólo el 15% de la riqueza mundial; que en los 41 países más pobres la renta anual per cápita no llega a las 25.000 pesetas. En la mayoría de los países no desarrollados las disparidades de ingresos son enormes. De los 5.600 millones de habitantes del planeta, 1.300 millones viven por debajo de la línea de la pobreza. La pobreza incide especialmente en los niños, con una mortalidad infantil que en muchos países está aún en niveles de 114 por cada 1.000 nacidos vivos. Anualmente mueren casi 13 millones de niños antes de cumplir los cinco años. Además, muchos de los que sobreviven permanecen en la marginación y alrededor de 200 millones no lograrán nunca un crecimiento normal debido a los problemas derivados de la desnutrición. En América Latina hay 196 millones de pobres y 216 millones en Africa subsahariana.

* En el plano medioambiental: la destrucción medioambiental se convierte progresivamente en una fuente de conflictos. Han ido apareciendo evidencias de una correlación entre pobreza, desertificación y conflictos de varios tipos en áreas áridas y semiáridas. La base común es el proceso de exclusión de grupos vulnerables, sujeto al sufrimiento y a la opresión, dependientes de ecosistemas frágiles y bajo presión. En medio siglo, el planeta ha perdido el 11% de la superficie cultivada. De los 47 países más pobres del mundo, 35 sufren procesos de desertificación aguda.

* En el plano étnico: muy pocos Estados en el mundo son étnicamente homogéneos. En los 190 países que existen como naciones independientes hay cerca de 5.000 grupos étnicos diferentes. Las tensiones étnicas pueden ser la causa de los flujos de refugiados al menos por dos razones. Primero, porque son altamente susceptibles de explotación política; las facciones buscan crear fanatismos para su propio beneficio y ello se da en particular cuando un solo grupo étnico controla el aparato estatal, definiendo las características de la nacionalidad. La segunda razón es que, a pesar de que la mayoría de los Estados son étnicamente diversos, la identidad étnica de uno de ellos es impuesta como la definitoria de la nacionalidad. Consecuentemente, la mera existencia de otros grupos puede ser presentada como un obstáculo para la construcción de la nación, con lo cual se convierten en víctimas de un potencial exterminio y de la supuesta limpieza étnica.

En conclusión, el sistema mundial que deja fuera del llamado desarrollo a miles de millones de personas es un caldo de cultivo ideal para una peligrosa cantidad de graves conflictos y tensiones. Buena parte de ellos contribuyen a generar las crecientes oleadas de emigrantes y refugiados, mujeres y hombres víctimas de la exclusión, que necesitan y buscan una oportunidad para reconducir sus vidas.

De este modo, en la sociedad emisora, actúan uno o una combinación de los siguientes factores de expulsión de personas:

* Nivel de renta más bajo que en destino para cada perfil socioocupacional, considerando la cualificación, el sexo y la edad.

* Imposibilidad total o parcial de acceder a la propiedad y usufructo de los recursos (por ejemplo, gran concentración de la propiedad de la tierra en pocos propietarios).

* Nivel de paro más alto que en destino, en relación con el total de la población y con el perfil personal.

* Crisis del sector económico al que pertenece el candidato a emigrar (por ejemplo, procesos de desindustrialización).

* Alta presión demográfica: una gran cantidad de población frecuentemente joven (típica pirámide de población ensanchada en las edades infantiles a medias) que no encuentra formas de sustento suficientes o satisfactorias.

* Población distribuida heterogéneamente en el territorio, por lo general con procesos de gran concentración urbana en condiciones de hacinamiento.

* Grandes niveles de pobreza e insatisfacción de las necesidades humanas básicas e intermedias.

* Deterioro de los niveles de renta y de satisfacción de las necesidades humanas básicas e intermedias por la crisis de las políticas sociales como consecuencia de los Planes de Ajuste Estructural, economías de guerra u otras medidas de estabilización económica.

* Estado de inseguridad institucional: corrupción, falta de protección, pérdida de la autoridad, terrorismo de Estado, violaciones recurrentes a los derechos humanos.

* Estado de violencia, intolerancia, fanatismo, persecuciones por razones políticas, sociales, religiosas...

* Grave escasez o deterioro de los recursos no renovables, o que sustentan actividades productivas fundamentales, y que determinan un menor uso del espacio ecológico (relación entre la cantidad de habitantes y el uso del medio natural).

* Fenómenos medioambientales de gran impacto regional como: desertización, contaminación de las fuentes de agua, contaminación del aire y el suelo, hacinamiento urbano, erosión de los ríos y costas marinas, pérdida del tapiz vegetal, desaparición de la selva tropical...

* Catástrofes naturales (inundaciones, huracanes, erupciones...) o producidas por la acción humana (fugas de radioactividad como en Chernobyl, efectos contaminantes de conflictos bélicos,...).

* Corrupción generalizada, especialmente en los países donde funciona el narcotráfico u otras mafias similares.

* Inestabilidad política con enfrentamientos facciosos que implican a la población civil.

* Pérdida de confianza en la imparcialidad de la justicia y las instituciones en general.

A fines de 1995, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estimaba que el número de refugiados, desplazados y otras víctimas de la guerra para la región en Europa, América del Norte, Israel y los territorios del Commonwealth británico era de 10,7 millones, un incremento del 18% durante 1995. Ello representa 41 % del total, y un aumento del 33% respecto de un año atrás. La mayor parte de ellos continúa procediendo de los Estados de la antigua Yugoslavia y de la ex Unión Soviética.

El retorno de refugiados y desplazados a Bosnia Herzegovina que debería haberse producido a raíz de los acuerdos de paz de Dayton/Paris no ha sido significativo: desde diciembre de 1995 a mayo de 1996 sólo regresaron 70.000 personas, de los 500.000 desplazados y 370.000 refugiados que se proyectaba que debían haberlo hecho.

Durante 1995 Europa Occidental y EE UU experimentaron un saldo de inmigración documentada de 1,5 millones de personas. La cantidad de personas que llegaron sin sus permisos legales es difícil de estimar.

En el transcurso de los siglos, la penetración del capitalismo en las áreas periféricas en busca de riquezas, materias primas y beneficios ilimitados, creó una población propensa a la movilidad geográfica. Actualmente la lógica del mercado es expandirse geográficamente y funcionalmente, mediante el intercambio y los flujos económicos y de trabajadores entre las naciones. Pero este sistema global de mercado entra en contradicción con los intereses de Estados independientes, los cuales están constantemente preocupados por preservar y defender su soberanía. La teoría del sistema global considera a las migraciones internacionales como parte de la dependencia de los países periféricos de los centrales, junto con otros factores económicos, políticos y sociales. Así, los flujos de trabajadores siguen a los flujos internacionales de bienes y capital, pero en un sentido inverso. Las inversiones capitalistas fomentan cambios que crean una población desarraigada y móvil, al tiempo que fomentan fuertes lazos materiales y culturales con los países centrales, conduciendo por esta vía al movimiento transfronterizo.

Finalmente, las migraciones internacionales tienden a producirse entre potencias coloniales y sus antiguas colonias, debido al establecimiento de tempranos vínculos culturales, idiomáticos, administrativos, de comunicaciones, etc., los cuales se transformaron en mercados transnacionales y culturales específicos durante la época de la dominación.

Concluyendo, desde esta perspectiva, las migraciones -como otros procesos internacionales- no se producen entre unidades nacionales compartimentalizadas, sino dentro de un sistema interactivo, producto de un desarrollo histórico común. Los Estados-nación juegan un papel importante dentro del sistema, en el que se incluye también a una multiplicidad de actores privados, que comprenden desde grandes corporaciones, hasta hogares de la clase obrera. Las actividades espontáneas de estos a través de las fronteras serían en parte la razón de la limitada efectividad de los esfuerzos oficiales para regular la inmigración.

Mientras que las estructuras económicas y políticas entre las naciones definen los sistemas migratorios en los que hay mayor predisposición a que se produzcan flujos, no explican por qué una persona determinada puede convertirse en emigrante o por que, dentro de un conjunto de individuos con características similares, se termina produciendo la migración de sólo algunos. Estos interrogantes se contestan conectando las macro condiciones y políticas con las circunstancias personales, familiares y de entorno de los potenciales migrantes. Estas conexiones se producen a través de redes de diverso tipo. Es importante destacar que las redes poseen una dinámica propia, que puede llegar a desprenderse de los estímulos y desestímulos de la sociedad receptora, y que varía según las características étnicas y el contexto político. Un tema importante derivado del análisis de redes migratorias -especialmente por su impacto en las políticas públicas- es el concepto de multiplicador migratorio (immigration multiplier), es decir la cadena migratoria debida a la reunificación familiar.

Finalmente, la teoría dinámica de las redes migratorias puede enunciarse mediante los siguientes puntos:

* Una vez comenzadas, las migraciones internacionales tienden a expandirse en el tiempo hasta que las redes de conexiones se hayan difundido tan ampliamente en una región emisora que toda la gente que desea emigrar puede hacerlo sin dificultad; entonces, las migraciones comienzan a desacelerarse.

* El tamaño de los flujos migratorios entre dos países no está fuertemente correlacionado con diferenciales salariales o tasas de desempleo, porque cualquier efecto que tengan estas variables en promover o inhibir la migración es progresivamente ensombrecido por los costes decrecientes y la disminución de riesgos derivados del crecimiento de las redes migratorias en el tiempo.

* A medida que las migraciones internacionales se institucionalizan a través de la formación y elaboración de redes, se vuelven progresivamente independientes de los factores que las provocaron originalmente, sean estructurales o individuales.

* Según se expanden las redes y caen los costes y riesgos de la migración, el flujo se vuelve menos selectivo en términos económicos y más representativo de la sociedad o comunidad emisora.

* Es de esperar que los gobiernos tengan gran dificultad en controlar los flujos una vez comenzados, porque el proceso de formación de redes escapa a su control y ocurren con independencia del régimen de políticas aplicado.

* Sin embargo, ciertas políticas inmigratorias, como las destinadas a promover la reunificación familiar, trabajan a contracorriente de los controles de entradas, ya que refuerzan las redes migratorias al darles un derecho especial a ingresar a los miembros de las redes de parentesco."4"

La hipótesis conocida como de Gengis Khan sostiene que la presión del mayor crecimiento demográfico con relación a los recursos en el Magreb estaría supuestamente colocando a Europa bajo sitio y, por lo tanto, en peligro de invasión. ¿Qué hay de cierto en esta apreciación?

Por un lado, los desbalances en el crecimiento demográfico-ocupacional del área Euro-mediterránea son de gran amplitud. Si continuan las tendencias actuales, en el año 2010 la población de los países mediterráneos de la Unión Europea sólo aumentaría de forma insignificante, representando un 34% de la población mediterránea, en tanto que los países meridionales colindantes y orientales del Mediterráneo crecerían hasta llegar a ser el 43,9% de la población regional.

Muchos investigadores se preguntan si esta presión diferencial tan fuerte, que también tiene su correlato político, social y económico, llevará a la persistencia inevitable de flujos migratorios durante un largo período de tiempo (presumiblemente, hasta que se restaure el supuesto equilibrio).

En esta región persisten graves problemas de desarrollo humano, como por ejemplo:

* Menos de los tres quintos de las poblaciones rurales tienen acceso a agua para el consumo y sólo la mitad dispone de acceso a instalaciones sanitarias básicas.

* Hay unos 80 millones de personas analfabetas. Nueve millones de niños en edad escolar primaria y 15 millones de niños en edad escolar secundaria no asisten a la escuela.

* En 1990 aún había 73 millones de personas que vivían por debajo del límite mínimo de pobreza y más de 10 millones que están subalimentadas. Mientras tanto, el gasto en defensa aumentó del 5% del PIB en 1970 al 12% del PIB en 1989.

* La mortalidad de menores de 5 años, de 83 por cada 1.000 nacidos vivos, sigue siendo más de cinco veces superior a la de los países industrializados (PNUD, 1996, p. 29).

En síntesis, la situación estructural de la región, caracterizada por la desigualdad en la distribución de la renta, una abundante población joven y grave insatisfacción de las necesidades humanas básicas, es un marco propicio para la búsqueda de soluciones del otro lado del Mediterráneo."5" Favorece a esta tendencia la proximidad, las relaciones coloniales o de lazos históricos previos, los contactos frecuentes, el conocimiento de Europa generado por los medios de comunicación, la existencia de redes de inmigrantes que funcionan desde hace tiempo en varios países y la posibilidad de emplearse en actividades de la economía sumergida, como la agrícola, el comercio callejero, etc.

No obstante, con relación a la pregunta inicial de este acápite, el aumento descontrolado de los flujos de inmigrantes de esta procedencia, de forma tal que permita hablar de invasión, no es inevitable. Antes bien, una cooperación solidaria y eficaz, dirigida a consolidar procesos productivos y sociales que permitan la estabilidad de las personas en sus lugares de origen, puede resultar suficiente para desalentar la concreción de esta potencialidad. Hasta ahora, esta relación tan evidentemente necesaria entre cooperación y flujos migratorios no se ha puesto en práctica a través de las políticas oficiales de ayuda al desarrollo (AOD).

Veamos brevemente el panorama español. De acuerdo a la nacionalidad de los extranjeros que regularizaron su estancia en 1991, los marroquíes fueron el principal grupo (cerca de 30.000), seguidos por los latinoamericanos (República Dominicana, Argentina, Perú, cada uno de estos grupos entre 3.000 y 4.000 personas); del Este europeo sólo se registraron unos 1.900 polacos, mientras que hay 2.700 chinos y unos 2.000 filipinos. El resto de los países de origen (con menos de 1.500 hasta 600) son: Argelia, Chile, Colombia, Portugal, Gambia, Uruguay y Brasil (datos oficiales de diciembre de 1991). Es decir, que el Magreb y América Latina son las principales fuentes de inmigración reciente a España.

Veamos ahora las cifras de cooperación oficial. Todos los países del Magreb en su conjunto han recibido sólo el 3,5% de los créditos FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo) en 1996, que representan el renglón mayoritario de la ayuda oficial española al desarrollo."6" Además, no está claro que este volumen de fondos de por sí insignificante, (comparado con el 25% que recibió China y el 40% de Asia en total), haya sido destinado a fomentar procesos de desarrollo local, que permitieran la ampliación de oportunidades para la población magrebí.

Analicemos ahora el impacto que tienen las remesas de divisas de los inmigrantes a sus lugares de origen.

Las migraciones son más un proceso familiar/social que el fruto de una decisión unipersonal, de un individuo que no responde a vínculos familiares o colectivos. En este sentido, varios autores han señalado cómo las migraciones pueden -a través del flujo de remesas de los inmigrantes- constituir parte de una estrategia colectiva combinada, destinada a reducir riesgos y restricciones en la sociedad natal. En un hogar determinado, algunos miembros pueden trabajar en el mercado local y otros pueden ser enviados al exterior donde obtendrán un mejor nivel de ingresos o -especialmente en los países con alta inflación y continuas devaluaciones- salarios en una divisa más fuerte o con un poder adquisitivo estable. Sus remesas podrán amortiguar los cuellos de botella de una economía familiar con fuerte sesgo estacional -como la agrícola-, representar una fuente de crédito para proyectos nuevos, o simplemente complementar los desniveles en la renta que impiden la continuidad de actividades sistemáticas, como la educación, el tratamiento médico, etc., para los cuales se carece de seguros o subsidios. La familia puede mandar a alguno de sus miembros al extranjero no sólo para incrementar sus ingresos en términos absolutos, sino también para hacerlo en términos relativos a otros hogares, disminuyendo las privaciones con referencia a otros grupos.

Además, desde el punto de vista macroeconómico, las remesas de los inmigrantes tienen fuertes consecuencias en países con una tradición de emigración laboral arraigada. Por ejemplo, alrededor de 1,5 millones de marroquíes trabajan en países de la Unión Europea y transfieren unos 1.500 millones de dólares anuales hacia Marruecos (cerca del 6% del PIB). Luego, existe una concentración regional debida a las redes migratorias, que registra un marcado impacto de estos flujos financieros: para el norte de Marruecos, el 60% de las familias viviría de los ahorros de sus familiares en el extranjero. Finalmente, cada verano entre 800.000 y un millón de marroquíes retornan a sus hogares natales, generando un flujo de actividad económica considerable.

Por otra parte, la cooperación oficial al desarrollo de toda la OCDE está estimada en unos 56.000 millones de dólares anuales (consignamos la cifra bruta, sin analizar la dudosa calidad y eficacia de esta ayuda tal como se ejecuta en la actualidad)."7" Sólo las remesas (sólo las registradas formalmente, es decir que la cifra real debe de ser mayor aún) de los extranjeros a sus países de origen se evaluan en 76.000 millones de dólares anuales. Esta relación está demostrando claramente que los gobiernos de los países desarrollados ni siquiera parecen estar dispuestos a disuadir los procesos migratorios mediante la suave redistribución de la renta que puede significar la concesión de ayuda (¡una buena parte de la cual es reembolsable, de todos modos!).

Las tentativas de los gobiernos europeos de posguerra para dirigir las migraciones se puede dividir en cuatro períodos, desde 1955 hasta el presente.

* 1955-1973: se liberalizaron los controles fronterizos a partir de la creación de la UE por el Tratado de Roma de 1957; éste establecía el principio de la libre circulación de personas entre los países miembros, refiriéndose más a trabajadores que a ciudadanos. Francia, Alemania y otros países europeos necesitaron de un fuerte flujo de mano de obra extranjera para reconstruir sus maltrechas economías, lo cual generó una corriente de atracción de extranjeros, generalmente procedente de las ex colonias del Tercer Mundo y de las regiones subdesarrolladas de Europa. Durante el período de expansión económica de los años sesenta, miles de españoles e italianos abastecieron la demanda de mano de obra de las industrias, especialmente en Alemania y Francia. Entre 1963 y 1973 el Instituto Español de Emigración asistió a un millón de emigrantes a países del continente. El inicio de la crisis de comienzos de los setenta redujo sensiblemente el nivel de empleo en Europa y con ellos las oportunidades para los inmigrantes del Sur; muchos españoles retornaron (cerca de 800.000 entre 1969 y 1978)."8" Aunque España ya no es una tierra de emigrantes, todavía cuatro de cada cien españoles siguen residiendo fuera."9"

* 1973-1985: en esta etapa finalizó el reclutamiento masivo y legal de mano de obra originaria del exterior de Europa. El reagrupamiento familiar se convirtió en el mecanismo clave de ingreso de extranjeros. La migración de la década anterior se había producido en un contexto de crecimiento económico en el que estaban disponibles recursos a distribuir, y los trabajadores extranjeros habían entrado en el corazón del proceso productivo, que necesitaba abundante mano de obra no calificada. Pero a partir de la crisis del petróleo de 1973 esta situación cambia notablemente, ralentizándose el ritmo de crecimiento y prevaleciendo el sector terciario sobre el resto de la actividad económica. El cambio tecnológico contribuyó también a que ya no fueran necesarios los trabajadores poco calificados, sino a la inversa.

Por una parte, hubo movimientos internos de población, provocados por la ampliación de los países miembros de la UE, de seis a doce. Por otra, las restricciones se hicieron cada vez más claras contra los nuevos inmigrantes, contra los inmigrados por reagrupamiento familiar y finalmente contra los que pedían asilo, procedentes del mundo subdesarrollado.

* 1985 hasta 1993: este tercer período se caracteriza por el auge de la ilegalidad o irregularidad de la actividad laboral de los extranjeros, mayoritariamente extracomunitarios. Esta condición no puede ser vista como una fase transitoria, sino como una característica estructural de los años ochenta y noventa, directamente vinculada al desarrollo del sector servicios y a la economía sumergida. Estos movimientos masivos se producen en el marco de la llamada globalización de la economía mundial, con profundas crisis políticas y económicas en los países del Tercer Mundo y con un diferencial de desarrollo gigantesco de estos países con América del Norte y Europa occidental.

Desde el punto de vista político, esta etapa se caracteriza por la aplicación de la legislación referida a la libre circulación de europeos, mientras se refuerza crecientemente el control del ingreso de extracomunitarios y se persiguen las llegadas clandestinas. En junio de 1985 cinco países comunitarios firmaron el Acuerdo de Schengen, con el objeto de derogar todos los controles fronterizos a partir de 1990."10" Pero la caída del muro de Berlín en 1989 suspendió temporalmente esta decisión; en diciembre de 1992 nueve países comunitarios de Schengen (excepto Inglaterra, Dinamarca e Irlanda) establecieron la libre circulación de personas y mercancías entre sus países a partir de enero de 1993 (actualmente, sólo son siete, a pesar de la ampliación de la UE a quince miembros), por la que la situación de los europeos quedaba progresivamente definida, aunque no la de los ciudadanos de terceros países. Los gobiernos continuan otorgándoles permisos de residencia y status de refugiado, de acuerdo a sus propios criterios, pero estas personas no cuentan con la misma posibilidad de desplazarse a otros países comunitarios. En las fronteras se les cierra el paso según su nacionalidad en la mayoría de los casos, al circunscribirse sus permisos a los otorgados por las autoridades nacionales respectivas.

Por otra parte, la inmigración procedente de los países pobres comenzó a considerarse como un tema de seguridad dentro de las reuniones bianuales del grupo de TREVI (Terrorismo, Radicalismo, Extremismo, Violencia), integrado por los ministros de Justicia e Interior de Schengen, que ha insistido reiteradamente sobre la necesidad de reforzar los controles por parte de España e Italia, con respecto al sur del Mediterráneo (Grupo ad hoc de Inmigración de TREVI). Esta nueva hipótesis de conflicto, como hemos dicho, ha suscitado estrategias específicas de defensa y de esta forma ha quedado reflejada en el Tratado de Maastrich"11": la circulación de ciudadanos de terceros países figura junto con los temas de control del narcotráfico, terrorismo, prostitución, la inmigración irregular, y particularmente el tráfico de inmigrantes.

* Desde 1993 en adelante: de este cuarto período puede decirse que las autoridades comunitarias han dado un impulso extraordinariamente acelerado al proceso de convergencia de la actividad legislativa en materia de inmigración, coincidiendo con el peor cuadro de la economía europea y el mayor deterioro social a raíz del paro estructural, que se experimentaba desde la II Guerra Mundial. Nunca habían sido tan coordinadas las medidas y nunca tan severas las restricciones. Desde el año 1993 se han producido gran cantidad de reformas legislativas con referencia al derecho de asilo, como a las condiciones de entrada y permanencia de los extranjeros extracomunitarios, a la lucha contra el tráfico de mano de obra y a las actividades económicas ilegales. En ocasiones estos cambios han derivado en reformas constitucionales.

Los Acuerdos de Schengen y la Convención de Dublin -firmada el 15 de junio de 1990, aunque aun no ratificada, para regular el derecho de asilo- constituyen el marco de la europeización del debate, aunque esta voluntad compartida no representa unanimidad, sobre todo a partir de la presión ocasional de grupos políticos que reclaman la vuelta de estas decisiones al ámbito nacional.

En materia de asilo y refugio, la coordinación tiene como tónica no mostrar mayor flexibilidad antes posibles candidatos; ha dado como resultado una improvisación continua de modalidades de gestión de los provisional y una multiplicación de las restricciones. Toda la normativa está dirigida a distinguir entre los refugiados económicos, cuya demanda de asilo se considera ilegal e ilegítima, de los verdaderos refugiados políticos, quienes poseen un perfil cada vez más selectivo. Habría tres exigencias comunes orientando estos principios, de los cuales el gobierno español se ha hecho eco: homogeneizar los procedimientos de los Estados miembros, reforzar su poder discrecional y reducir cada vez más las posibilidades del recurso.

En materia de asilo, la Convención de Schengen, al igual que la de Dublín, han tratado de dar respuesta a dos fenómenos de carácter común: la prsentación por los demandantes de asilo de varias solicitudes en diversos Estados (asylum shopping), y la práctica recíproca de casi todos los Estados de declararse unos tras otros incompetentes y remitirse mutuamente la tramitación de las demandas formuladas (la satelización). De esta forma, los candidatos quedan sin cobijo, en un estado de total precariedad. Frente a esto, en Schengen se establece el principio de que toda demanda debe ser tramitada y que un sólo Estado miembro (designado ad hoc) será responsable de ello. En la práctica, ningún país quiere asumir la responsabilidad de permitir o haber permitido la entrada en el espacio Schengen; es decir, rechazar a los demandantes para no tener que negarles asilo.

Desde el punto de vista de la lucha contra la inmigración irregular, se han adoptado medidas relativas a: reforzar los controles de identidad (Países Bajos, Francia), hacer más rigurosas las condiciones de expedición de permisos de estancia y de trabajo (Grecia, Francia), reducir las categorías de extranjeros no expulsables (Francia, revocar las prácticas de expedición de visados (Bélgica, Luxemburgo), penalizar con mayor severidad la ayuda a la inmigración irregular y al empleo de extranjeros no cualificados, controlar más estrictamente la forma de albergarse de los visitantes extranjeros (Francia, Bélgica, Portugal), limitar el derecho de apelación (Gran Bretaña) y ampliar las posibilidades de detención de extranjeros expulsables (Países Bajos). También se registra una tendencia común a transferir a los ministerios encargados de la seguridad interior competencias sobre todo lo que gira en torno a las migraciones.

Paralelamente se ha perfeccionado la inviolabilidad de los documentos oficiales (Países Bajos y en curso en Francia) y se ha reformado el modo de registro del estatuto de residencia (Países Bajos), se han establecido nuevos sistemas automatizados de registro y de investigación sobre emigrantes, como el Sistema de Administración de Extranjeros (VAS) de los Países Bajos, o el sistema de fichado AFIS, de Alemania. Además se han firmado acuerdos de cooperación fronteriza (España, Alemania) y los llamados acuerdos de recuperación de inmigrantes en situación irregular por parte del país del cual proceden.

Al mayor control sobre los extranjeros residentes, se agregan las trabas ex profeso a los procesos de reunificación familiar y la vigilancia celosa de los matrimonios mixtos. Incluso en la III Conferencia sobre Población y Desarrollo celebrada en El Cairo en septiembre de 1994, los representates de los gobiernos europeos y de EE UU lograron que la ONU niegue al inmigrante el derecho a la reagrupación familiar."12" La exogamia -que anteriormente era considerada como un signo positivo de integración- hoy es sometida a un seguimiento seudopolicíaco, con el objeto de detectar uniones falsas. Un ejemplo son los Países Bajos, donde se ha enmendado el Código Civil contra los matrimonio blancos (unos 10.000 anuales) en 1992: desde entonces, los funcionarios del estado civil deben autorizar o rechazar un matrimonio entre un ciudadano holandés y un extranjero.

A pesar de todo, los Países Bajos poseen uno de los más altos saldos migratorios, con unas 300.000 personas para el período 1990-1995. Aunque han mantenido una actitud relativamente más humanitaria, siguen preocupados por estas cifras y han endurecido la reglamentación sobre la inmigración"13", llegando a pagar más de 50 millones de francos (112,5 millones de pesetas) sólo por la repatriación de 800 etíopes en 1997."14"

En conclusión, el derecho de las personas tropieza con dificultades cada vez mayores. La normativa vigente ha llegado a cuestionar incluso el derecho a la apelación, que es un factor clave en todo el ordenamiento jurídico occidental. El pasaje de una época de laxismo en las entradas a una de durísimas restricciones, como todo movimiento extremo, puede conducir a crear mayor presión sobre las vías de entrada ilegales y favorecer el tráfico de personas, retrotrayéndonos a la época de la trata de esclavos abolida en el siglo pasado.

De hecho, el tráfico de inmigrantes ha adquirido en estos últimos años caracteres especialmente dramáticos en España, Italia y Grecia, conformando un comercio mafioso de grandes proporciones. En este país, el Ministerio del Interior griego calcula que el número de inmigrantes ilegales ascendía a 400.000, de los cuales la mitad serían albaneses, que habrían ingresado mediante bandas armadas por los pueblos fronterizos."15" Sin embargo, aunque ocasionalmente pueda tener mayor auge en los países mediterráneos, el fenómeno del tráfico está extendido en todos los países de inmigración, mueve anualmente unos 4 millones de personas y representa un volumen de ganancias anuales estimado entre 5 a 7 mil millones de dólares."16"

Los trabajadores regularizados sólo suponen el 1,1% de la población total ocupada en España. Seis ramas de actividad concentran el 72% de los trabajadores extranjeros con permiso de trabajo, excluyendo a los comunitarios:

* Trabajadores extranjeros que han llegado acompañando a los flujos de capital, básicamente de origen europeo, americano y japonés;

* Mano de obra relativamente cualificada cuya decisión de emigrar de su país responde más a un cálculo racional de las ventajas de trabajar en España que a necesidades de supervivencia;

* Inmigrantes que huyen de la falta de oportunidades económicas de su país y cuyo nivel de cualificación es en general bajo.

Por otro lado, por su nivel de penetración en el mercado de trabajo se les puede dividir en:

* Asentados: con permisos; inserción estable y poder social de negociación similar a los españoles. Perfil: técnicos.

* Precarios: con permisos, aunque de corta duración; sin una inserción ni ingresos estables en el mercado. Perfil: trabajadores poco cualificados, con ocupaciones inestables, escasa competencia de españoles. El cupo para 1998 es de 28.000 personas (13% más que en 1997), que refuerzan la distribución sectorial anteriormente mencionada.

* Indocumentados (sic): combinan paro con empleos en la economía sumergida y pésimas condiciones laborales y de vida."18" Las fuentes oficiales estiman que la cantidad de personas en condiciones de estancia irregular es de 600.000 aproximadamente.

Algunas personas se benefician de procesos de regularización que siempre se presentan como la última oportunidad, pero que no tienen más remedio que repetirse con cierta frecuencia. Otras se implican en procesos especiales, como el Plan de Acogida que permitió el ingreso a la península, en condiciones regulares, de unas 1.500 personas de origen subsahariano retenidas en Ceuta y Melilla, implementado ante los conflictos que se sucedían en ambas ciudades españolas, desde octubre de 1996."19"

Estos sin papeles son con frecuencia víctimas de procesos de tráfico, hombres que se colocan en condiciones de trabajo infrahumanas, como mujeres, que además se captan para la prostitución y el alterne. En el caso español, ha habido un crecimiento notable durante los años 1996-97, con 20.000 detenidos sólo en la frontera Sur y unos 1.000 ahogados en los últimos cinco años."20" Desde enero de 1998 el gobierno aplica el Plan Sur, con más de 100 agentes policiales, para cubrir el cerca de centenar de puntos de desembarco de Andalucía, Murcia, Ceuta y Melilla."21"

La tarifa por cruzar el Estrecho es de cerca de 50.000 pesetas, que sube a medio millón si el objetivo es llegar por tierra a Italia."22" Como alternativa a los 15.000 francos (375.000 pesetas) del precio del traslado desde un país africano a Francia, los mafiosos someten a la gente a trabajar gratis, en régimen de semiesclavitud y ocultos, reteniendo su documentación, hasta que la deuda se considere saldada."23"

Aunque la policía desarticula mafias continuamente"24", el problema subsiste por las razones específicas que hemos mencionado, que proceden de todo el continente africano y no sólo del Magreb.

En 1995, la OCDE destacaba una tendencia a la estabilización de los flujos migratorios internacionales, pero advertía que ésta podría invertirse si se degradaba la situación económica o política de las regiones próximas a los países desarrollados, forzando a una salida mayor de emigrantes."25" En otro sentido, también podría haber cambios si hubiera una recuperación rápida y sostenida de la coyuntura económica en los países receptores, de forma tal que demandaran trabajadores inmigrantes adicionales, y sobre todo si se mantuviera las bajas tasas de natalidad actuales.

Al margen de estas hipótesis, el Informe señalaba también que las medidas institucionales de control de flujos adoptadas en estos últimos años no podrían por sí solas contener el potencial migratorio a nivel mundial. La persistencia de la inmigración en condiciones irregulares y la importancia de la inmigración por reunificación familiar son dos categorías de flujos que habrían adquirido cierta autonomía y que no parecen ser fácilmente controlables. Además, la regionalización y la globalización de los flujos confieren al fenómeno migratorio una mayor dimensión de tipo geopolítico.

Todo ello demostraría que el control de estas corrientes, aunque indispensable, no sería más que una respuesta parcial a la inmigración.

La Conferencia Mundial de Población de la ONU (El Cairo, 1994) enfatizó el derecho de las personas a permanecer dignamente en su lugar de origen. Pero, en su Programa de Acción, también se dejó claro que este derecho sólo se podría garantizar a través de la prevención, por parte de los países receptores, de varias de las causas fundamentales de los movimientos migratorios, particularmente de los forzosos. Entre dichas acciones se han mencionado:

* aliviar de la pobreza; democratizar y gestionar eficientemente los gobiernos de los países emisores; evitar el deterioro ecológico (párrafo 10.23);

* disuadir los conflictos internacionales e internos antes de que escalen hacia planos bélicos mayores; garantizar los derechos de las minorías étnicas, religiosas o lingüísticas (párrafo 10.3);

* aunque se debe tender a mejorar el balance entre países desarrollados y subdesarrollados, se debe admitir que los flujos migratorios continuarán en el corto y medio plazo. Por tal razón, los países centrales deberían admitir ciertas formas de migraciones temporales (párrafo 10.4) y cooperar integrando los temas migratorios en sus agendas políticas y económicas (párrafo 10.6);

* reforzar el papel de las organizaciones internacionales que tienen opinión sobre las cuestiones de migraciones (párrafo 10.8);

* promocionar los derechos de los migrantes documentados, en particular los de aquellos con larga residencia en el país, favoreciendo la reunificación familiar; cooperar entre los países emisores y los receptores para controlar flujos y regular el papel de los intermediarios (párrafos 10.17 y 10.18);

* repatriar a los refugiados, una vez desaparecida la razón de su persecución, pero proporcionar al menos protección temporal a los refugiados y desplazados que lleguen masivamente (párrafo 10.28).

La Cumbre de El Cairo, en la cual participaron activamente la mayoría de los gobiernos del planeta, supone un desafío abierto a las políticas migratorias ultrarrestrictivas de los países centrales. Pero también puede pasar a la historia como un episodio más en el que se expresaron declaraciones de buenos deseos que nadie jamás llevará a cabo.

a) En el plano internacional, los países receptores deberían impedir que sus políticas económicas y financieras desestructuren las economías locales del Sur. Antes bien, deberían favorecer un desarrollo adaptado a las necesidades humanas de estos pueblos, incrementar la cooperación internacional, mejorar su eficiencia y destinatarios, y alentar a los países emisores a adoptar estrategias que promuevan el desarrollo social en los lugares de emisión, como única alternativa para reducir el incentivo a migrar.

La propuesta francesa de codesarrollo supuestamente va en el sentido de unir la inmigración con el desarrollo de los países expulsores. Sus antecedentes son una serie de intentos (aparentemente fallidos) de reinserción de fines de los '70 en adelante. En todos los intentos, el mecanismo ha sido el mismo: dinero con la condición obligatoria de repatriación. En febrero de 1998, en la crisis de la repatriación de 80.000 sans papiers africanos por parte del gobierno socialista de Jospin, éste acordó la entrega de 4.500 francos (112.500 pesetas) por persona repatriada, más 900 francos por hijo. Al mismo tiempo, su asesor y actualmente Delegado Interministerial para el Codesarrollo y las Migraciones, Sami Nair, anunciaba una política de codesarrollo vinculada a los flujos migratorios que incluyera la ayuda a microproyectos de desarrollo local, con participación de ONGs."26" Al vincularse a procesos de repatriación forzosa y sin saber aun los medios con los que se cuenta, se ha levantado una oleada de dudas sobre la efectividad y, más aun, la ética que subyace en esta propuesta."27"

Analizando los antecedentes existentes, surgen una serie de características elementales que deberían figurar en un programa de codesarrollo que pretenda ser eficaz:

* Propuesta participativa y abierta, fruto de un trabajo de diálogo y consenso, con implicación fuerte de organizaciones de inmigrantes, ONGs de desarrollo, gobiernos del país receptor y del emisor, Unión Europea.

* Carácter voluntario (no compulsivo, ni vinculado a la repatriación forzosa) y progresivo.

* Recursos financieros y medios suficientes de acuerdo con los objetivos y el volumen planteados.

* Adaptación de cada subprograma a las condiciones socioeconómicas y culturales de cada flujo.

* Objetivo central: la conversión de inmigrantes en sujetos de desarrollo local.

* Mensajes públicos claros a favor del desarrollo dentro de la sociedad donde uno nace como un derecho humano básico.

* Vigencia de mecanismos de descompresión simultáneos de flujos de migración: cuotas, entrada mediante la figura del patrocinador...

* Mayor flexibilidad de las vías de consideración de los pedidos de asilo, con una ampliación de las causas de solicitud

* Derechos plenos a todos los inmigrantes regulares con estancia de al menos 5 años.

* Lucha contra el tráfico de personas, insistiendo en la penalización de los traficantes y no de las víctimas.

* Mensajes públicos claros en contra de la xenofobia, explicando las aportaciones económicas, fiscales, demográficas, culturales que surgen de la diversidad.

b) En el plano interior europeo, los Estados miembros han defendido siempre sus derechos soberanos a controlar el movimiento de los nacionales de países terceros dentro de la Unión y de sus fronteras nacionales. A pesar de la retórica, este contraste con la libre circulación de los ciudadanos comunitarios es inexplicable si no se hace referencia a conceptos de soberanía y de intereses nacionales.

No es probable que los intentos de homogeneización de la Comisión, ni el énfasis en el control de la inmigración como precondición de la integración exitosa de los inmigrantes existentes produzcan soluciones efectivas u óptimas. Más bien parece necesario un nuevo enfoque de la inmigración de terceros países que implique una redefinición del concepto de nacionalidad y el compromiso de los nacionales de los Estados miembros de abrazar esa nueva definición, que tiene que basarse en la apertura a los no nacionales. Esto no significa en absoluto la defensa de fronteras abiertas, sino del desarrollo de modos efectivos de regular los flujos migratorios en un medio transparente y humano.

Para ello, es necesario revisar las legislaciones nacionales con vistas a eliminar las condiciones de nacionalidad para el ejercicio de derechos o la concesión de beneficios que no se justifican por razones objetivas. En este sentido, la ley italiana de enero de 1998 introduce una perspectiva interesante, al conceder derechos completos (excepto el voto) a todos los extranjeros que acrediten cinco años de estancia regular"28".

Por otra parte, hay que reconocer abiertamente que el control de la inmigración no tiene nada que ver con el concepto de amenaza a la seguridad nacional. Quizás haya sectores de la sociedad que lo perciban de este modo, pero otros pueden sentirse agraviados por eso. Mientras que esta propuesta implica una política inmigratoria permisiva, también implica igualdad de trato a los inmigrantes en términos de remuneración y de condiciones de trabajo. Como se observa en el caso de la migración interna de la UE, se trata de una manera muy eficaz y humana de estabilizar los flujos migratorios, que debería complementar al impacto de una cooperación al desarrollo eficaz, para desactivar las causas de las expulsiones de población, en el campo internacional.

Concluyendo, en tanto los inmigrantes sean tratados desfavorablemente en relación con los nacionales en términos de derechos económicos y políticos, tenderán a mantenerse reacios a integrarse y se sentirán motivados a eludir obligaciones. Esta tendencia, a su vez, crea obstáculos a los encargados de elaborar la política inmigratoria y convierte a la retórica xenófoba en una atractiva alternativa política. Una política de integración plena y abierta invierte estas tendencias y vuelve más transparente el problema de la fuerza de trabajo inmigrante. Esto es especialmente importante en el período actual, en que el recorte del Estado del bienestar está exacerbando el resentimiento de los ciudadanos europeos contra los trabajadores extranjeros."29"

Graciela Malgesini

Especialista en Migraciones y Desarrollo. Actualmente es Coordinadora general de ACSUR-Las Segovias.

1. Alain Finkielkraut La inmigración, en la arena demagógica, en El Mundo, 15-10-97.

2. Según Antonio Izquierdo Escribano (1992, p. 143), en el caso español se registran al menos dos "creencias peligrosas": la exageración del número de inmigrantes ilegales y la extensión del perfil de una parte de ellos hasta convertirla en la imagen del conjunto.

5. Se estima que sería necesario esperar 123 años a los tunecinos, 253 años a los marroquíes y 546 años a los malienses para "alcanzar" el nivel de vida que hoy tiene Francia, por ejemplo. CONDAMINES, 1998, p. 15.

6. Con América Latina, la relación se repite: entre todos los países, se repartieron el 16,3% de los créditos FAD de 1995. Fuente: Carlos GOMEZ GIL, CIP, 1996.

7. Un análisis exhaustivo de este proceso en Angel MARTINEZ GONZALEZ-TABLAS (comp.), Visión global de la cooperación para el desarrollo. La experiencia internacional y el caso español. Barcelona, CIP-Icaria, 1995.

8. En la década siguiente, a medida que avanzaba el proceso de constitución de la unidad europea como mercado único con libertad de circulación, el flujo migratorio meridional aumentó (Aragón Bombín, 1989, p. 106). La emigración española a Europa en el período 1955-1975 superó a la total de emigrantes españoles en el período 1906-1955 (2.659.000 frente a 2.161.500), según GÓMEZ CASTAÑO, 1989, p. 113.

11. Título VI "Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de justicia y de los asuntos de interior", Artículos K.1 y K.2.

13. Ya hemos mencionado el mayor control de los matrimonios blancos. Desde mayo de 1994 los ciudadanos extracomunitarios tienen que pedir una autorización para una estancia transitoria en los Países Bajos en los consulados y embajadas de sus países de origen. Anteriormente, se podía solicitar al llegar. Además, para poder ser candidato a la reagrupación familiar, el canidadto tiene que demostrar que la persona residente en Holanda puede mantener al miembro de la familia en cuestión. Con respecto a los pedidos de asilo manifiestamente improcedentes, hay órdenes de facilitar la detención y acelerar los mecanismos legales para la expulsión. UNITED NATIONS, International Migration Bulletin, N1 8, August 1996.

17. Los trabajadores inmigrantes sólo suponen el 1,1% de la población total ocupada en España. Están muy concentrados geográficamente en Madrid (31%), litoral mediterráneo (48%) y un 29% en Cataluña).

18. Tema de la quincena. Los inmigrantes en el mercado laboral, Noticias obreras, N1 667, 31-10-97.

28. La ley fue aprobada en febrero de 1998, con apoyo de los partidos de centro-izquierda, y en medio de la crisis provocada por la llegada masiva y posterior expulsión de inmigrantes albaneses y kurdos, junto a fuertes presiones de Alemania. Establece además: un sistema de cuotas, la penalización del tráfico con hasta 12 años de prisión, una moratoria para la regularización y la figura del "patrocinador" (una persona o asociación que se hace responsable del trabajador extranjero y le garantiza un alojamiento) que establece una nueva vía de acceso legal. El País, 21 de febrero de 1998.