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Àlex Masllorens, Andreu Claret, Àngels Pasqual, Anna Cabré, Carles Navales, Carme Porta, Daniel Sirera, Dolors Comas, Jaume Oliveras, Joaquim Giol, Jordi Porta i Ribalta, José Luis Salido, Josep Ignasi Urenda, Josep Maria Terricabras, Josep Rull, Manuel Delgado, Manuela de Madre, María Ángeles Esteller, Maria Concepció Tarruella, Marina Geli, Pilar Malla, Rafael Hinojosa, Rosa Bruguera, Salvador Cardús, Salvador Giner, Vicenç Villatoro
Durante los años ochenta, numerosos sectores de la opinión política y doctrinal consideraban que, por su conexión con las cuestiones de soberanía y relaciones internacionales, todas las competencias en materia de inmigración correspondían exclusivamente a las instituciones centrales del Estado. La regulación de la inmigración se ha hecho, hasta el presente, desde una perspectiva de intervención exclusiva de la Administración del Estado, a pesar de que las administraciones que principalmente dan respuesta y atienden las necesidades de las personas inmigradas son las comunidades autónomas y los municipios. La evolución del hecho migratorio, que va incrementándose, y el cambio de las condiciones socioeconómicas, han llevado a modular estas posiciones. Hoy en día se considera que las instituciones centrales del Estado disponen de la competencia sobre el núcleo duro en materia de extranjería, en sentido clásico: determinación de los flujos migratorios, control de las fronteras, establecimiento del estatuto de los extranjeros y de las condiciones y requisitos para otorgar los permisos de estancia, residencia y trabajo a los inmigrados. A pesar de que la Constitución no introduce ninguna limitación funcional a las competencias del Estado en materia de extranjería e inmigración, tal como ocurre en otros supuestos, el hecho de que los estatutos de autonomía reconozcan a las comunidades autónomas títulos competenciales específicos en materias ligadas íntimamente con el hecho migratorio aconsejan una interpretación de las competencias estatales compatible con la incorporación de las comunidades autónomas a la regulación del hecho migratorio, a la definición de las políticas de integración social de los inmigrantes y a la gestión de las competencias ejecutivas estatales. Las normas que integran el bloque de constitucionalidad ofrecen suficientes técnicas para dar cobijo constitucional a estas posiciones. Las principales competencias de la Generalitat en cuanto al hecho migratorio derivan de las competencias sectoriales que le reconoce el Estatuto de autonomía en los ámbitos de enseñanza, cultura, sanidad, asistencia social y vivienda, entre otros, tal como se entienden por el bloque de constitucionalidad. La Generalitat dispone también de competencias en ámbitos específicos que le permiten la intervención en políticas referidas a la inmigración, aparte de las de integración, tales como las relativas a la policía autonómica y a la ejecución de la legislación estatal de trabajo, incluida la inspección laboral. En síntesis, de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, es competencia de las instituciones centrales del Estado la regulación de la inmigración, los derechos, las libertades y la integración social de los extranjeros, y la firma y ratificación de los tratados internacionales. Las comunidades autónomas, en el marco de los respectivos estatutos de autonomía, tienen competencias legislativas y ejecutivas en temas sectoriales relacionados con el entorno social y las políticas de integración que afectan a ciudadanos y extranjeros; además, pueden gestionar las competencias estatales que se les deleguen.
Las leyes de extranjería Las Cortes Generales han aprobado, sucesivamente, las siguientes leyes: * Ley orgánica 7/1985, de 1 de julio, reguladora del régimen de derechos y libertades de los extranjeros en España. Se centraba fundamentalmente en aspectos de control policial, sin entrar demasiado en las políticas de integración; atribuía todas las competencias sobre el hecho migratorio a las instituciones centrales del Estado. Muchos de los defectos de la Ley fueron corregidos mediante el Real decreto 55/1996, de 2 de febrero, que aprobó el Reglamento de aplicación de la Ley y que en buena parte todavía está vigente. * Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Se centró especialmente en la integración de las personas que quisieran permanecer en España, prescindiendo de la condición de extranjeros regulares o irregulares; además, estableció, con mucha timidez, la participación de las comunidades autónomas en algunos procesos consultivos, excluyéndola en los que eran decisorios, y pretendió fomentar la coordinación y la cooperación interadministrativas. La Ley casi no se puso en práctica y no se desarrolló reglamentariamente. * Ley orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley orgánica 4/2000. Fue promovida en cumplimiento de un compromiso electoral del Partido Popular, con el objetivo, según manifiesta la exposición de motivos, de fomentar la inmigración de carácter legal. Durante la tramitación parlamentaria obtuvo el apoyo de otros grupos parlamentarios en la medida en que se aceptaron sus enmiendas; se incorporaron, además, las modificaciones sugeridas por el Consejo General del Poder Judicial y por el Consejo de Estado y algunas correcciones técnicas. Es la Ley vigente.
Los derechos de los extranjeros Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, los extranjeros, en lo que respecta a los derechos de la persona, se hallan en tres tipos de situaciones: * De igualdad con los ciudadanos españoles. Se trata de derechos que pertenecen ineludiblemente a la persona como tal, que le son inherentes e imprescindibles para garantizar la dignidad humana (art. 10.1); entre otros se cuentan: el derecho a la vida y a la integridad física y moral (art. 15), a la intimidad (art. 18), a la libertad ideológica (art. 16), a la libertad individual (art. 17) y a la tutela judicial efectiva (art. 24). Todos estos derechos están reconocidos en la Constitución española, que establece el principio de que la dignidad de la persona debe permanecer inalterada, sea cual sea la situación en la que ésta se halle; por eso la Constitución garantiza un núcleo esencial e invulnerable en cualquier situación que cualquier estatuto jurídico, de nacional o extranjero, debe respetarlo siempre, sin distinciones. * De desigualdad con los ciudadanos españoles. En la medida y las condiciones que establezcan los tratados internacionales y las leyes, los extranjeros también pueden ser titulares de derechos que les corresponden como ciudadanos, tales son los derechos de reunión y manifestación (art. 21), asociación (art. 22), educación (art. 27) y sindicación y huelga (art. 28), respecto a los cuales la garantía constitucional es más blanda. Se adjetivan como derechos de configuración legal, por lo que, con respecto a estos derechos -con la condición de que se preserve el núcleo esencial garantizado por la Constitución o por los tratados internacionales suscritos por España y no lo desfiguren-, las leyes pueden establecer diferencias entre las personas extranjeras y las nacionales; sin embargo, con el bien entendido que las limitaciones que puedan afectar a estos derechos fundamentales han de ser justificadas, proporcionadas y necesarias para las finalidades que quieren conseguirse y, en una sociedad democrática, únicamente pueden basarse en interés de la seguridad nacional, defensa del orden, protección de los derechos y libertades de los demás, y protección de la moral o la salud; además, las posibles limitaciones que establezcan las leyes, han de interpretarse siempre restrictivamente. * Derechos que no tienen las personas extranjeras. Los derechos políticos electorales de participación democrática, en principio, están reservados a la ciudadanía nacional; en algunos supuestos, como el de las elecciones locales, se extienden a la ciudadanía de la Unión Europea y a otras situaciones de reciprocidad (art. 13.2 y 23.2 CE). La opción del legislador fue que el reconocimiento a los extranjeros del ejercicio de determinados derechos -como los de reunión, manifestación, asociación, sindicación y huelga- estuviese condicionado a la regularidad de su situación administrativa personal. Las personas extranjeras en situación administrativa irregular sólo gozan de los mismos derechos que los ciudadanos nacionales cuando alcanzan una situación regular. Varios grupos parlamentarios mantenían, por el contrario, que esta posición no tiene cobertura constitucional, ya que el legislador -si la Constitución y los tratados internacionales firmados por el Reino de España se lo permiten- puede limitar y modular adjetivamente el ejercicio de los derechos de las personas extranjeras en situación administrativa irregular -así como el de las que están en situación regular-, sin ignorarlos, sin embargo , completamente. El Tribunal Constitucional -que hace unos años declaró inconstitucionales, (STC 115/1987), algunas limitaciones establecidas por la Ley de 1985 a los derechos de personas extranjeras en situación administrativa regular, y muy a menudo se ha pronunciado sobre los derechos de la persona, sin entrar a considerar su condición de extranjero o nacional- todavía no se ha pronunciado, en ninguna de sus sentencias, sobre unos preceptos como los cuestionados, ni tan sólo "obiter dicta". Varias corrientes de opinión y movimientos sociales demandan de la Unión Europea una regulación más abierta del hecho migratorio y promueven cambios en la misma. El "Tratado de Niza" fue aprobado a finales del 2000 por la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma institucional y está pendiente de ratificación por los estados miembros. La "Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea" fue proclamada por los respectivos presidentes, con el apoyo explícito del Parlamento, de la Comisión y del Consejo Europeo. Si bien ninguno de ambos documentos tiene todavía fuerza vinculante, pueden inspirar a los estados miembros unas políticas que atiendan las personas antes que las estructuras, y pueden servir de guía hermenéutica y jurisprudencial para la aplicación de los derechos fundamentales.
EL ESTUDIO El estudio realiza unas consideraciones generales y unas propuestas de líneas de actuación. La Comisión considera que la concreción para su aplicación corresponde a otras instancias políticas y sociales, incluido el propio Parlamento, y no a esta Comisión de Estudio. La sociedad catalana es, en la actualidad, una sociedad compuesta por gente de orígenes muy variados. La gran mayoría son personas nacidas aquí en Catalunya (el 68%, según el padrón de 1996, el último disponible) y el resto son nacidas en otros lugares -generalmente con años de permanencia aquí-, con predominio de personas nacidas en el resto del Estado español. Aparte de su lugar de nacimiento, mucha gente tiene en su ascendencia próxima -padres, abuelos- a personas llegadas a Catalunya desde el resto del Estado o bien, en muy menor medida, desde el extranjero. Lo cual no es distinto de lo que sucede en otras sociedades, si bien en cada una de ellas adopta sus propias modalidades. En el caso de Catalunya, y limitándonos sólo a los años posteriores a la Guerra Civil de 1936-1939, destaca la llegada muy importante de población procedente de otras zonas de España, en especial en los años cincuenta y sesenta del siglo XX. Paralelamente a estos movimientos migratorios, ha habido siempre entradas de población proveniente del extranjero. Y, evidentemente, salidas de unos y otros, así como numerosos desplazamientos por el interior del país. Todo ello no debe hacer olvidar que el asentamiento de la población es, sin embargo, la realidad estadísticamente predominante, que actúa como sustrato sobre el cual la movilidad se articula. La incorporación al tejido social catalán de las personas que han ido llegando al país se ha producido en estos años -como se había producido también en muchos otros momentos de nuestra historia a pesar de los condicionantes negativos de carácter político- de forma relativamente tranquila. Catalunya ha sido históricamente un país de acogida. El volumen de inmigración del extranjero ha sido, en conjunto, muy discreto en el período considerado. Siempre dentro de esta discreción, la mayor parte de la inmigración extranjera procedía de Europa, a menudo de países de la Unión Europea, y en algunos casos correspondía a una emigración previa, suya o de sus padres, a países europeos. Pero también ha llegado gente de países que pertenecen a otros continentes. Considerando grandes conjuntos, han destacado el Magreb y Sudamérica. En este último caso, ha habido también la derivación de una antigua emigración española. Si bien esta población foránea, como la autóctona, va y viene, y algunos se convierten en ciudadanos españoles, siempre ha existido en Catalunya un volumen de residentes extranjeros, especialmente europeos, en proporciones bajas en el conjunto de la población. En los años noventa y en este principio de siglo, las cosas han cambiado. Ha cambiado el origen, la composición, el volumen y, sobre todo, ha cambiado la percepción que la población tiene de la inmigración. La llegada y la presencia en Catalunya de población extranjera se ha convertido en centro de atención y debate, y ello de forma muy notoria, lo que ha llevado a olvidar otros desplazamientos -del resto del Estado y de Catalunya mismo- y, sobre todo, a olvidar el hecho de que ser inmigrante no es una categoría permanente sino transitoria. Este cambio de percepción responde a una realidad con algunos elementos nuevos así como a una forma de presentación de los hechos. El número de personas extranjeras y su proporción en el conjunto de la población ha crecido en la década de los noventa. Las estadísticas no reflejan bien nuestra realidad actual y, además, el fenómeno es muy cambiante. Analizando los datos estadísticos existentes podemos ver que el número de extranjeros se ha incrementado considerablemente. De todas formas, para el conjunto de Catalunya, las cifras todavía se mueven en niveles bajos si las comparamos con otros países europeos, aunque su progresión y el eco que tienen los fenómenos asociados aconsejan tomarlo en consideración. Ahora bien, en la valoración de lo que ocurre, no se tiene en cuenta a toda la población extranjera. Como ya sucedió en los años cincuenta y sesenta, también ahora son algunos orígenes y algunos estratos sociales los que se tienen en cuenta y los que los conformadores de opinión destacan. Ciertamente, son colectivos cuya presencia aumenta, pero de forma seguramente no proporcional al eco global que provocan. Otra cuestión es su concentración en algunas poblaciones y barrios, junto con el hecho de su visibilidad -están más en la calle, usan el espacio público, viajan en transporte público, ocupan centros históricos-, diferencial en relación a los colectivos de extranjeros acomodados o a los autóctonos acomodados. El encargo recibido por la Comisión es estudiar el tema de la inmigración en Catalunya. Es obvio que, en este tema, se ha pensado precisamente en la inmigración que es ahora objeto de debate social. Esta Comisión entiende, no obstante, que su trabajo no debería supeditarse a unas compartimentaciones cuya delimitación es a menudo muy discutible. De ahí que tanto las consideraciones generales como las propuestas y recomendaciones que se realizan partan de una aproximación más general a la migración.
Sobre los flujos migratorios Es una paradoja que en un mundo en donde todo -información, productos, capitales- tiende a circular libremente en todas direcciones, usando redes de todo tipo, sean las personas las que tengan más dificultades para la movilidad. Sería deseable garantizar la libre circulación de las personas, es decir, la posibilidad de cambiar libremente de país de residencia. En cualquier caso, los límites separan -no tiene sentido un mundo sin lugares delimitados-, pero al mismo tiempo relacionan. Los países han de poder establecer unas normas que regulen los flujos migratorios y la convivencia de los que viven en ellos ?en el pleno sentido de la palabra: que habitan en ellos, que los convierten en su casa y su país?, y éstos las han de respetar, dentro de los márgenes de discrepancia que estén previstos y con el derecho a actuar para cambiarlas, siempre que se respeten los derechos humanos y la forma de convivencia que entendemos como democracia. Al mismo tiempo, las instituciones de estos países han de proporcionar a todos cuantos quieren vivir en ellos y aceptan las normas básicas el derecho a quedarse y -con los requisitos que se establezcan- el derecho a la ciudadanía. El derecho al asentamiento no debería estar sujeto exclusivamente a criterios de necesidad del país receptor (falta de mano de obra, de técnicos, de renovación demográfica). Pero se puede limitar o condicionar, en un momento dado, por las posibilidades reales de integración de los recién llegados y por el consenso político y social respecto a los ritmos con los que se pueden asumir las migraciones sin afectar gravemente a la cohesión y la convivencia. No obstante, la migración debería ser la expresión de la libre voluntad de las personas y los pueblos, y ello en los dos extremos del proceso: los lugares de partida y los de llegada. El solo hecho de entrar y estar en el territorio de un país no implica que se pertenezca al mismo. La pertenencia es una adscripción libre y al mismo tiempo vinculante. Quien opta por no pertenecer al país es un forastero -si reside en el mismo-, un visitante (o un peregrino, o un huésped) -si se halla en el mismo de viaje-, un transeúnte -si está de paso- o un ocupante -si está como colonizador-. Ninguna de estas categorias es aplicable al extranjero que tiene la voluntad de convertir el lugar adonde ha llegado en país de pertenencia. La elección de un país para instalarse y vivir en él es, en principio, y exceptuando los casos de abuso, un elemento positivo para la gente del lugar elegido, tanto si la elección es muy sentida como si se trata de una cuestión de oportunidad, proximidad o necesidad. Cuando no hay elección (esclavismo, gente deportada, gente engañada, gente llevada por las mafias o por instancias de poder ajeno), puede ocurrir que la elección se realice a posteriori y tenga el mismo sentido. La simple llegada de personas -la inmigración- no supone aún su permanencia. No todos cuantos llegan a un lugar se quedan en él, y algunos de los que están se marchan. La decisión de migrar es suficientemente compleja, y sus fundamentos suficientemente frágiles, como para que sea lógico pensar que muchas personas la revisarán al cabo de cierto tiempo. La posibilidad de desandar el camino -si se desea- beneficia a todo el mundo. Ello requiere flexibilidad de movimientos. No tiene sentido realizar cálculos -ni demográficos ni de mano de obra- que no consideren ambos movimientos. La fluidez de los corrientes migratorios, en especial de las redes establecidas con algunos países, y las posibilidades ofrecidas para el asentamiento, facilitan la libre adscripción a los lugares y el sentimiento de pertenencia. De esta forma puede conseguirse que la voluntad de vivir en un país sea una opción -en vez de una obsesión-, lo que favorece la convivencia; una opción asumida de pertenecer a dicho país. La rigidez y el cierre de fronteras estimulan, por contra, los flujos forzados y las estancias resistentes. Aunque la migración sea una opción, es conveniente tener presente que lo importante no es el hecho de ir y venir sino el de habitar, el de construir el propio lugar. En la inmigración se produce una cuestión de ritmos. Las personas que llegan a un lugar y quieren quedarse necesitan un tiempo para encajar en él. A los inmigrantes hay que darles tiempo, y hay que dar tiempo también a los ya instalados para que se adapten a las nuevas situaciones. En el caso de la sociedad catalana, la foraneidad tiene un matiz específico importante como consecuencia de las limitaciones competenciales que tiene actualmente Catalunya y el impedimento de una expresión cultural libre que ha tenido en el pasado. Este hecho ha dificultado y dificulta todavía poder ofrecer a los recién llegados un marco suficientemente comprensible y vinculante al que adherirse, si lo quieren, existiendo un riesgo real de que la inserción de una parte de la inmigración se esté realizando y se realice al margen o incluso en contra de algunos de los rasgos que caracterizarían a esta sociedad, siempre cambiantes, lógicamente, y sometidos a influencias de cualquier tipo. La lengua catalana es tan sólo un exponente visible de ello.
Sobre la heterogeneidad de la inmigración Los que llegan a un país, como los que salen de él o los que en él se hallan, tienen características distintas en cuanto a costumbres, ideas, formación y religión. La diversidad es siempre una riqueza del patrimonio cultural de una sociedad, pero hace falta gestionarla para evitar que, en lugar de convertirse en una riqueza, se convierta en motivo de inseguridad y conflicto. Entre los inmigrantes, entre los emigrantes y entre la gente instalada existe variedad de clases sociales: en cada grupo hay -simplificando mucho- ricos, pobres y clases medias; distinción que sigue siendo muy pertinente -aunque no única- para entender a la sociedad. La distinción entre migrantes y autóctonos es una distinción poco definida, móvil. Un inmigrante es la persona que llega a un lugar y un inmigrado el que ya ha llegado, pero ésta es una condición que se diluye -debería diluirse- con el tiempo. La diversidad de procedencias es sólo uno de los elementos de heterogeneidad de la sociedad catalana, compuesta en este momento por una gran variedad de colectivos, con distintas características e intereses, que constituyen todo un entramado en continua transformación, entrecruzado por desigualdades socioeconómicas y de género muy marcadas. La aceptación de las diversidades de los recién llegados no debe anular el respeto a la diversidad interna de la sociedad adonde llegan. En este sentido, y tanto en un caso como en otro, es muy importante distinguir entre expresiones de diferencia que hay que respetar y manifestaciones de desigualdad que hay que superar. El aumento de la diversidad que implica la presencia de recién llegados no debe ser contradictoria con el hecho de insistir en lo que es común y que permite la cohesión social. La heterogeneidad cultural es un antídoto contra las tendencias uniformizadoras y resulta perfectamente compatible con el objetivo de alcanzar unos máximos niveles de igualdad social. En este sentido, todas las formas de ser y de hacer que conforman la pluralidad cultural y religiosa de la sociedad deberían ser respetadas y su ejercicio protegido, salvo aquéllas que impliquen la vulneración de una ley o de un derecho humano fundamental. El toque de atención -e incluso la posible prevención- que despierta un foráneo debería ser, en principio, algo neutro. Puede derivar hacia actitudes de respeto y aceptación o hacia actitudes de rechazo: presuponer que existe rechazo es una posición negativa; presuponer que existe respeto y aceptación es a veces ingenuo y a menudo hipócrita. Ambas cosas dificultan la convivencia, que tiene una dinámica hecha de acuerdos y conflictos. Estos hechos no deben ocultarse; tampoco hay que denunciarlos desde posiciones puristas: se trata de resolverlos.
RECOMENDACIONES GENERALES A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión plantea unas líneas de actuación generales, que son como líneas de fondo que, en su opinión, deberían orientar la acción social y política, previas a la concreción en momentos y ámbitos precisos. Es obvio que, en algunas de estas cuestiones, Catalunya no puede actuar al margen de lo que se haga en el resto del Estado y de la Unión Europea, ni de lo que se haga en otros ámbitos implicados, pero habría que tener claro lo que quiere conseguirse y tratar de alcanzarlo. En primer término, Catalunya debe ser un país capaz de ofrecer a quienes llegan a ella, y quieren quedarse, unas perspectivas de asentamiento y de inserción social interesantes, además de las económicas; perspectivas individuales, y también colectivas. Lo cual quiere decir un país bien articulado socialmente y que tiene un proyecto cultural y político, abierto y plural, pero bien definido. Debería ser un proyecto estimulante que viene del pasado, que se proyecta hacia el futuro y al cual resulta atractivo contribuir, que llamase a la participación abierta y a la contribución a la buena marcha económica y social del país, como beneficio para el conjunto al que se pertenece o se quiere pertenecer. En este sentido, debe potenciarse la educación y la formación, debiendo potenciarse asimismo el aprendizaje y el uso de la lengua catalana. Hay que construir un país no en función de transeúntes y turistas sino primordialmente para toda la gente que habita en él, venga de donde venga, y para sus descendientes. Conseguir estos objetivos es una cuestión primordial para abordar certeramente la cuestión de la inmigración. Se establecerá el puente entre el sustrato existente y las aportaciones innovadoras, venidas a través de la inmigración o por cualquier otra vía. No parece un buen camino la actual insistencia en presentar a la inmigración como uno de los principales problemas y como un tema central sobre el que hay que actuar directamente. Y, situados en el terreno estricto de la inmigración, conviene recordar que hay que hacer participar a todos en el proyecto colectivo, y no sólo a quienes son pobres y extranjeros. Éstos, por su posición de debilidad, son los que -dadas unas condiciones mínimas- están mejor dispuestos a aceptar las reglas del juego. Otros sectores en situación privilegiada son generalmente menos propensos a esta participación en el proyecto colectivo, ya que su posición social les puede permitir prescindir de la misma y hacer prevalecer sus intereses particulares.
Políticas, actuaciones Al tratar el tema de la inmigración conviene tener en cuenta que la determinación de unas políticas y unas actuaciones adecuadas pone en evidencia, en la mayor parte de sus aspectos, las insuficiencias del Estado del bienestar, que debería suministrar bienes y servicios para el conjunto de la población, incluida la población de reciente inmigración. Si bien existen aspectos específicos a tratar respecto a la inmigración, es preciso recordar que la correcta atención a las necesidades básicas, tales como la educación, las condiciones laborales, la vivienda o la sanidad, deberían permitir mejores condiciones de vida para todos los ciudadanos y, lógicamente, también para los recién llegados.
Política de asentamiento Es preciso facilitar el establecimiento en el país de las personas que lo deseen. De cara a la persona extranjera, esto querría decir flexibilidad de fronteras y, en general, la regularización y el empadronamiento de las personas en los municipios en donde se asienten, de conformidad con la legislación vigente. Todo ello para normalizar al máximo la presencia de recién llegados y favorecer su fluidez en el ir y venir, la libre opción de residencia y el juego de las redes migratorias. La migración ha de gestionarse. Sería precisa una política amplia de concesión de visados, sin distinción de procedencias, junto con una política de información en los países de origen mayoritario de los inmigrantes, facilitada a través de oficinas bien equipadas. De momento, el establecimiento de contingentes es inevitable y ha de responder a la capacidad de garantizar un mínimo de prestaciones sociales al conjunto de la ciudadanía, pero, en cuaquier caso, la concesión de la documentación a aquéllas que cumplan la normativa debería resolverse de forma rápida y equitativa. El objetivo final de una política adecuada de migraciones sería asegurar a todas las personas que quieren establecerse en Catalunya, y que no se hayan visto forzadas a ello por una necesidad temporalmente superable, la posibilidad de asentarse en el país, ellas y sus familias, con perspectivas suficientes, y de ver crecer a sus hijos en el mismo. El reagrupamiento familiar no sólo debería permitirse sino también facilitarse, respetando la libertad individual de todas las personas, hombres y mujeres, en este reagrupamiento. Toda persona residente en Catalunya debería tener todos los derechos y deberes de cualquier ciudadano. Si es de nacionalidad extranjera, la posible demanda de nacionalización debería ser atendida con agilidad. También habría que considerar la figura del visado temporal para buscar trabajo, con el requisito de que el solicitante cuente con anfitriones en situación legal que garanticen su acogida. Las personas que se hallen en Catalunya de forma explícitamente temporal o externa -lo cual no quiere decir que su situación no pueda derivar más adelante hacia un asentamiento- deben disponer de los derechos sociales básicos y deben cumplir también sus obligaciones para con el país en donde se hallan. La difusión pública de estos derechos y deberes debería realizarse de forma explícita y adecuada.
Política de educación La política de educación tiene que ser una medida fundamental: educación humanística, técnica, profesional y eficiente para todos. Hay que poner los medios necesarios para garantizar que los niños autóctonos tengan presente la memoria colectiva de su país y para que los recién llegados conozcan la lengua y la sociedad que los acoge, que será también la suya. El sistema educativo debería asegurar que todos los escolares recibirán una educación en valores que permita interiorizar los principios de igualdad, civismo, ciudadanía y, en general, los derechos humanos. Habría que revisar los programas educativos en la línea de asegurar el tratamiento correcto de los temas que afectan a otros países y su relación con el nuestro. Esto, siempre necesario, es ahora más urgente, dada la mayor pluralidad de procedencias del alumnado. En cuanto al tema de la concentración de alumnos extranjeros en unas escuelas, depende mucho más de factores económicos y urbanísticos que de política escolar. La diferencia de recursos y de posibilidades de elección es lo que distingue a unos casos de otros. Hay que evitar la concentración excesiva, cuando es forzada, de alumnos extranjeros en algunos centros escolares. Es preciso dedicar especial atención a las mujeres inmigrantes provenientes de países con tradiciones diferentes que las del país adonde llegan. La educación y la formación pueden tener un papel muy importante para hacer evolucionar las mentalidades, tal como han evolucionado entre nosotros en pocos años.
Política laboral La inserción laboral es un elemento clave para la integración: tener un lugar de trabajo retribuido es para muchos el principal elemento para la integración en una comunidad; la precariedad genera inestabilidad para la persona y la sociedad. La formación continua de los inmigrantes, la adecuación reglamentaria para que un inmigrante con trabajo pueda ser contratado legalmente en el período más breve posible, son circunstancias que favorecen la integración y la estabilidad laboral y social. Habría que agilizar, por lo tanto, los trámites para resolver con diligencia los permisos de residencia y de trabajo de las personas que reúnen todos los requisitos legales para ser contratadas. En el ámbito laboral hay que respetar un principio básico muy simple: cualquier persona -de cualquier condición, origen, sexo o edad- que trabaje para otra debe hacerlo en las condiciones laborales que establezcan las leyes y los convenios colectivos para el conjunto de la población. Es preciso que los extranjeros que sean trabajadores por cuenta ajena disfruten de los mismos derechos y deberes que los trabajadores nacionales; además, hay que poner los medios para que puedan defender sus derechos y conocer sus deberes. Habría que fomentar la contratación y la formación en los países de origen, con la apertura de oficinas de información y orientación. Es preciso que todos los inmigrantes extranjeros que lleguen al país lo hagan en condiciones de poder trabajar, ya sea por cuenta propia o ajena. En esta misma línea, debería considerarse la posibilidad de que las personas que disponen de un permiso de residencia puedan optar sin más requisitos legales a un empleo.
Política de vivienda y de urbanismo Hace falta una política de vivienda que permita encontrar casa en buenas condiciones a precios asequibles, con acceso para cualquier persona, de cualquier origen, dando por sentado que esto incluye a las de origen catalán. Pero también es precisa una política de urbanismo que permita encontrar estas vivendas en lugares indiscriminados, en distintas poblaciones, en distintos barrios. Aplicar esta política exige decisiones importantes y actuaciones enérgicas, porque hay que luchar contra intereses económicos muy fuertes. Pero, si no se interviene, la inmigración más faltada de recursos económicos y sociales seguirá concentrándose en algunas poblaciones y barrios de forma forzada, lo que crea dificultades a veces graves tanto a quienes llegan como a quienes ya vivían aquí. Si el acceso a la vivienda es posible y se extiende sobre el territorio, la concentración de gente de un solo origen -en circunstancias normales, harto probable- tendría entonces un carácter no forzado sino de agrupación deseada y no tendría el aspecto negativo, segregativo, del gueto. Es en algunos pueblos y barrios donde se vive más intensamente el impacto de la inmigración y es en estos lugares donde ha de ser un objetivo principal conseguir que el nivel de calidad no se deteriore. En general, los inmigrantes van a los barrios en donde la vivienda es más barata, que acostumbran a ser los pueblos y barrios que ya han vivido una degradación urbanística. Si ahora aumenta en ellos el número de personas y, por lo tanto, de necesidades, la degradación será superior y puede poner en peligro su cohesión social e identidad. Hay que trabajar para que los pueblos y los barrios recuperen y mantengan un nivel de calidad en aspectos como el urbanismo, la enseñanza, la sanidad, la limpieza, la seguridad, etc., lo que beneficiará a los inmigrantes y a los autóctonos. Conviene tener en cuenta que el espacio público es el marco donde se desarrollan las formas más activas y fértiles de la convivencia civil, además del escenario por excelencia de la integración democrática. Todas las personas, por el simple hecho de serlo, deberían ver garantizado el disfrute del mismo y su accesibilidad sin trabas.
Política de sanidad y de acceso a los servicios sociales Debe garantizarse el acceso a la sanidad. En cualquier caso, hay que facilitar la información necesaria para que dicho acceso sea conocido y utilizado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las dificultades que los profesionales pueden hallar para comunicarse con algunos sectores de la población en cuanto a la comprensión de la enfermedad, la explicación de sus síntomas, los itinerarios terapéuticos o los hábitos alimentarios e higiénicos pueden acentuarse en el caso de la inmigración por razones idiomáticas y de tradición cultural. Son aspectos que hay que tener presentes tanto en lo que se refiere al diagnóstico como en lo que se refiere al tratamiento de las enfermedades, a fin de que las recomendaciones que se den puedan ser asumidas y seguidas. Convendría que los profesionales considerasen estas cuestiones y, probablemente, podría proporcionarse una formación adecuada en este sentido. Por otro lado, hay que garantizar el acceso de los inmigrantes a los servicios sociales existentes, que deben disponer de recursos suficientes para poder actuar para toda la población en situación de necesidad, tratando de evitar que la gente considere que se privilegia a los inmigrantes.
Acción política, de gobierno y administrativa Si bien una legislación y una normativa adecuadas son muy importantes para la buena gestión de las cuestiones relacionadas con la inmigración, convendría no centrarse únicamente en las regulaciones y, en cambio, poner el acento también en las actuaciones. Las administraciones deben dotarse de los instrumentos necesarios para el conocimiento riguroso de la inmigración, respecto a la procedencia de los diferentes flujos migratorios y a su evolución cuantitativa, así como sobre los aspectos relativos al nivel de integración de las personas migradas en la sociedad que los acoge: situación administrativa, laboral, económica, familiar, educativa, sanitaria, de género, de conocimiento de las lenguas, de acceso a la cultura y a los bienes y servicios públicos. El conocimiento de estas materias ha de conseguirse mediante la colaboración entre todas las administraciones y con las distintas entidades de la sociedad civil. Es preciso potenciar la presencia y la participación de la Generalitat en el Consejo Superior de Política de Inmigración, y garantizar que las competencias de éste comprendan, además de la fijación de las líneas fundamentales de la política de integración de los inmigrantes, el establecimiento de los contingentes. Es aconsejable, además, crear un órgano de participación en las decisiones del Estado sobre política de inmigración, o ampliar las funciones y competencias de los meramente destinados al intercambio de información. El establecimiento de una política de contingentes y la distribución de los inmigrantes entre las varias comunidades autónomas conllevan un crecimiento de los gastos para facilitar la integración de las personas en la sociedad que los acoge y atender las necesidades en servicios educativos, sanitarios, sociales y de vivienda, por ello es recomendable potenciar las formas de participación, incrementar los mecanismos de coordinación y promover convenios, procedimientos participados y la colaboración horizontal entre el Estado, la Generalitat y la Administración local, a fin de que las respectivas políticas públicas sean complementarias. Es evidente que, para llevar a cabo todo eso, se requieren considerables recursos económicos. Las inversiones necesarias para aplicar las políticas acordadas tendrían que ser una de las principales prioridades de todas las administraciones en los próximos años; además, hay que contar con el hecho de que las acciones emprendidas no darán efectos inmediatos. El carácter transversal del hecho migratorio exige, además de la colaboración de todas las administraciones implicadas, la intervención de la sociedad civil. En tal sentido, es preciso impulsar y potenciar el Foro para la Inmigración, de ámbito estatal, y el Consejo Asesor de la Inmigración, de ámbito catalán. En el marco de las competencias de la Generalitat, y para dar cumplimiento a las exigencias del artículo 8.2 del Estatuto de autonomía, el Parlamento tiene que crear un marco normativo y el Gobierno tiene que promover las condiciones básicas que permitan la equiparación entre los derechos de las personas que tienen la ciudadanía y las personas inmigradas que todavía no la han alcanzado, como mínimo en cuanto atañe a la dignidad de la persona. Las políticas públicas que fomente el Parlamento o promueva el Gobierno deben atender a las personas inmigradas según su grado de necesidad y nunca según su situación administrativa. El Plan interdepartamental de inmigración, acompañado de las dotaciones presupuestarias necesarias y de los instrumentos de control y participación, tiene que ser el elemento motor y dinamizador de la política global del Gobierno de la Generalitat sobre la inmigración. Asimismo, es preciso potenciar la Comisión Interdepartamental de Inmigración para que se convierta en el punto de concertación de todas las políticas sobre inmigración en Catalunya. La Generalitat, en el espíritu de lo que establece el artículo 11.2 del Estatuto de autonomía y de conformidad con el artículo 150.2 de la Constitución española, puede recibir del Estado la transferencia de las competencias ejecutivas en materia de inmigración -exceptuando el control de fronteras y la concesión de la nacionalidad-, especialmente en relación con las oficinas de extranjeros, con la finalidad de descentralizar las actuaciones administrativas respecto a los permisos de residencia y de trabajo. La inspección laboral, que dependerá funcionalmente de la Generalitat una vez culminado el traspaso de competencias, debe incluir entre sus objetivos y planes de actuación el control de las normas laborales sobre inmigración; debe garantizar asimismo el respeto a los derechos de todas las personas que trabajan de hecho, sea de forma administrativamente regular o irregular. La policía de la Generalitat debe poder practicar el control sobre las personas extranjeras y sobre la regularidad de su estancia en Catalunya, y tiene que garantizarles la seguridad y el ejercicio de sus derechos. En esta área es imprescindible, además del intercambio de información, establecer mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre las policías locales y los distintos cuerpos y fuerzas de seguridad. La determinación de los contingentes migratorios y la distribución territorial de éstos dentro de Catalunya deben realizarse de común acuerdo con la Generalitat, que debe oír previamente a los entes locales y a los agentes sociales y tiene que trasladar sus propuestas a las autoridades centrales del Estado, que actualmente son las que ostentan estas competencias. En la gestión de las políticas públicas relativas a las personas inmigradas, la gestión local es muy importante y debe dársele un amplio margen de maniobra. Tal gestión es la que puede asegurar que las actuaciones se concreten adecuadamente. Asimismo hay que insistir en la necesidad de dotar a los ayuntamientos de más recursos económicos y competenciales. Todas las actuaciones deben dirigirse al conjunto de la población y no sólo a los inmigrantes; no obstante, si parece conveniente alguna discriminación positiva, derivada de situaciones de particular precariedad, debe dirigirse a toda la población que se encuentre en circunstancias parecidas. Los países que pertenecen a áreas socioculturales y económicas próximas -en nuestro caso, los países europeos- deberían adoptar políticas coordinadas en materia de asentamiento y migración. También deberían buscarse acuerdos, tanto de migración como de desarrollo autónomo, con los países con los que se establecen flujos migratorios, de emigración o de inmigración. Tales acuerdos deberían establecerse con los correspondientes gobiernos, evitando, sin embargo, reforzar regímenes dictatoriales y corruptos y las relaciones neocoloniales, y presionando , por el contrario, a favor del cambio de tales situaciones. Las causas estructurales están en la base de los desequilibrios entre países pobres y países ricos, siendo uno de los factores desencadenantes del fenómeno migratorio. En consecuencia, la Generalitat debe arbitrar políticas de cooperación al desarrollo de los países del llamado Tercer Mundo e incrementar las ya promovidas . Tales iniciativas no deberían presentarse como acciones que, por sí mismas, podrían interrumpir los actuales flujos migratorios hacia las sociedades industrializadas, cuyos determinantes son varios y de gran complejidad.
Requerimientos adicionales El conjunto de medidas propuesto exigirá una gestión política clara y decidida, pero también hará falta capacidad de confluir en esta línea con las organizaciones civiles y -en la medida en que el respeto de las discrepancias lo permita- con el sentir ciudadano. Así pues, junto a las citadas políticas, debe procurarse la conformación de un discurso adecuado, y en tal sentido proponemos unos puntos adicionales. Sería deseable que el discurso político y mediático sobre la inmigración -y el discurso académico, que a menudo nutre o avala los demás- tuviese en cuenta las anteriores consideraciones. La primera cuestión sería evitar magnificar la inmigración, tratar de situarla en sus justos términos y separarla de otras cuestiones que tienen entidad propia y diferenciada y que pueden dificultar mucho la articulación social, incluso al margen de la inmigración, como son : las desigualdades económicas y sociales, el paro, el urbanismo especulativo, los abusos de poder. Un paso concreto en esta dirección sería instar a un tratamiento adecuado del hecho inmigratorio en los medios de comunicación, de manera que se eviten las distorsiones y trivializaciones del tema y se fomente el conocimiento de las culturas de procedencia de los principales grupos de inmigración. También sería conveniente revisar el uso del término -mestizaje- (que en sí mismo parece un término racista), y no confundir los intercambios y las interrelaciones entre personas y pueblos con una homogeneización importada, ni con la dimisión de los propios referentes de origen. Una pluralidad real sólo se consigue con años de convivencia constructiva. Asímismo, habría que tener presente que el recurso a una concepción ingenua de la noción de multiculturalidad, presentada como modelo de la sociedad deseable, puede sugerir la posibilidad, e incluso la conveniencia, de renunciar a construir una comunidad política de ciudadanos fundamentada en unas señales de identidad compartidas. Tal identificación es imprescindible para expresar el equilibrio en el intercambio entre el reconocimiento de los derechos individuales y la solidaridad con las normas que hacen posible la convivencia en una sociedad democrática. La expresión de una ciudadanía concreta, arraigada en un territorio particular, necesita de un lenguaje común fundado en el intercambio de palabras, gestos, valores, símbolos, etc., a los cuales no puede renunciarse. La multiculturalidad acostumbra a ser un punto de partida forzado por las circunstancias, pero no el lugar de llegada capaz de construir una sociedad democrática vertebrada sobre los principios de la ciudadanía. Últimamente se ha escrito y hablado mucho de la inmigración como de una posibilidad para solucionar, en los países europeos, déficits demográficos, déficits del sistema de pensiones y vacíos del mercado laboral. Es decir, a menudo la inmigración se presenta como una necesidad, como un mal menor. Es éste un discurso que, aparte de estar mal fundamentado en un modelo muy estático, es utilitarista y peligroso -¿qué pasará si la natalidad aumenta, o si sube el paro?-, pues deja de lado el respeto a las personas y el ejercicio de la libertad como elementos básicos en una sociedad democrática. En definitiva, sabemos que el futuro está abierto y que disponemos de buenos instrumentos para que estos nuevos procesos tengan una evolución positiva socialmente. Hoy en día, la sociedad catalana, desde una cultura profundamente democrática, está en una situación socioeconómica mucho más favorable que en épocas pasadas, de recuerdo aún muy vivo, para dar respuestas efectivas. La experiencia exitosa de la sociedad catalana de incorporar y aceptar la transformación que derivó de la inmigración- incorporación de grandes contingentes de nueva población en pocos años, en una situación política adversa como lo fue bajo la dictadura franquista ? demuestra que no hay razones para la alarma, a pesar de que hayan podido producirse algunas situaciones negativas. La confianza de la sociedad catalana en su capacidad de convivencia es la mayor garantía para poder hacer frente a estos desafíos sin miedo, que es origen de todas las violencias, de todas las xenofobias y de toda falta de respeto a las personas. Palacio del Parlamento, 8 de junio de 2001. Resolución 858/VI del Parlamento de Catalunya, por la que se aprueba el Documento de la Comisión de Estudio sobre la Política de Inmigración en Catalunya El Pleno del Parlamento, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2001, a propuesta de la Mesa y de la Junta de Portavoces, ha debatido el Documento de la Comisión de Estudio de la Política de Inmigración en Catalunya. Finalmente, de acuerdo con los artículos 49.3 y concordantes del Reglamento, y por unanimidad, ha adoptado la siguiente Resolución El Parlamento de Catalunya aprueba el Documento de la Comisión de Estudio sobre la Política de Inmigración en Catalunya. Palacio del Parlamento, 27 de junio de 2001 La secretaria primera El presidente del Parlamento La comisión redactora estuvo integrada por los siguientes parlamentarios y expertos: CiU: Rosa Bruguera i Bellmunt, Rafael Hinojosa i Lucena, Josep Rull i Andreu, Maria Concepció Tarruella i Tomàs, Vicenç Villatoro i Lamolla. PSC-Ciutadans pel Canvi: Manuela de Madre Ortega, Marina Geli i Fàbrega, Pilar Malla i Escofet, Àlex Masllorens i Escubós. PP: María Ángeles Esteller Ruedas, Daniel Sirera i Bellés. ERC: Jaume Oliveras i Maristany, Carme Porta i Abad. IC-V: Dolors Comas d'Argemir i Cendra. Expertos: Anna Cabré i Pla, Salvador Cardús i Ros, Andreu Claret i Serra, Manuel Delgado Ruiz, Salvador Giner i Sanjulián, Joaquim Giol i Aymerich, Carles Navales Turmos, Àngels Pasqual de Sans, Jordi Porta i Ribalta, José Luis Salido Banús, Josep Maria Terricabras i Nogueras, Josep Ignasi Urenda i Bariego. |
