La complejidad del ecosistema humanitario
La complejidad del ecosistema humanitario
Francisco Rey Marcos
Un conocido chascarrillo o lugar común que circula entre las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la acción humanitaria dice que en toda catástrofe o crisis humanitaria hay en realidad dos desastres; uno, el provocado por la propia catástrofe en sí y otro el desastre ocasionado por la llegada de la ayuda y por sus efectos perversos en términos de descoordinación, inadecuación, etc. Este doble desastre ha sido especialmente palpable en alguna de las graves crisis humanitarias de los últimos años y ha motivado numerosas reflexiones, tomas de posición y actuaciones concretas por parte de las organizaciones e instituciones más conscientes, que conocen y sufren los riesgos de una acción humanitaria descoordinada e ineficaz.
Por otra parte, el intento de apropiación y la utilización exclusiva de la acción humanitaria por parte de los gobiernos o las fuerzas armadas en algunas crisis que requerían de soluciones de otro tipo, obviamente políticas, han hecho que, en ocasiones, la ayuda humanitaria sea vista como parte del problema y no como parte de la solución a estas crisis. La incorporación de nuevos actores al escenario humanitario, que no es necesariamente negativa, ha creado numerosos problemas al no estar claras las funciones y misión de cada uno, y ha hecho mucho más compleja la actuación en situaciones ya de por sí difíciles como las que requieren de ayuda humanitaria.
Por tanto, aclarar algunas de estas cuestiones, relacionadas con la multiplicidad de organismos que intervienen en operaciones humanitarias y sus relaciones, es de gran importancia para quienes pensamos que la acción humanitaria debe ser una muestra de la solidaridad entre los pueblos que contribuya a la verdadera resolución de los pro-
blemas del Sur y no un instrumento más de la política exterior
de los Estados orientado, a lo sumo, a mantener el statu quo. Y desde luego, tampoco una
simple respuesta basada en la mala conciencia de las poblaciones de los países ricos.
Un poco de historia
Si convenimos que la función principal de la ayuda humanitaria es socorrer a las víctimas de conflictos armados, catástrofes naturales o emergencias de otro tipo, garantizando su supervivencia, y hacemos un breve análisis histórico de su evolución, nos daremos cuenta de que este tipo de acción ha recaído casi exclusivamente hasta hace bien pocos años sobre el mundo de lo no gubernamental. En efecto, durante siglos, antes incluso del nacimiento de la Cruz Roja, fueron organizaciones religiosas, filantrópicas o caritativas de todo tipo las que prestaban algún tipo de asistencia que hoy podríamos calificar de humanitaria. El papel del Estado se limitaba, como mucho y no en todas las ocasiones, a dejar hacer a estas organizaciones.
El nacimiento de la Cruz Roja en 1864, tras el impacto ocasionado en su fundador Henry Dunant por la batalla de Solferino de 1959, debe ser visto, desde esta perspectiva, como una doble originalidad. Por una parte se crea una sociedad de socorros capaz de aliviar el sufrimiento de las víctimas de los conflictos armados (básicamente militares en aquella época)y por otra se trata de poner límites a la actuación de las fuerzas armadas y, por tanto, a su capacidad para producir nuevas víctimas. Surge así el Derecho Internacional Humanitario (DIH) cuyo primer Convenio firmado en Ginebra en 1864 va dirigido precisamente a permitir el socorro a los militares heridos. Como sugiere de un modo brillante Peter Walker se trató de un verdadero pacto de caballeros por el cual Dunant logró convencer a Napoleón III, vencedor en la batalla de Solferino, de que era un imperativo moral ayudar a los heridos en el campo de batalla, independientemente de su nacionalidad. Napoleón, por su parte, convirtió un asunto inicialmente definido como de buena voluntad en uno de derechos y justicia, al permitir que se brindara asistencia bajo la protección de una disposición oficial. Es aquí donde hallamos los orígenes de las Convenciones de Ginebra y la Haya y muchas de las declaraciones actuales sobre temas humanitarios"1". Desde entonces, por tanto, los Estados que firmaban los sucesivos Convenios de Ginebra se comprometían a respetar ciertas normas y reglas de juego y a permitir el trabajo de las organizaciones humanitarias.
Esta relación entre las organizaciones humanitarias, primero
exclusivamente el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y luego otras muchas, y los
gobiernos ha estado, como vemos, presente desde los orígenes de la acción humanitaria,
pero con funciones y cometidos bien definidos en los que la acción recaía
fundamentalmente sobre las organizaciones humanitarias, hasta hace pocos años. Ha sido
con el auge de las operaciones de ayuda humanitaria de finales de los años ochenta y
principios de los noventa cuando esta distribución de papeles se ha roto y el panorama de
las organizaciones de todo tipo que intervienen en este ámbito se ha complicado
extraordinariamente."2"
El escenario se complica
¿Quiénes son y como ha evolucionado su función los actores de este ecosistema humanitario?. Veamos.
De un modo simple podemos enumerar los diversos colectivos que participan o se ven afectados por las operaciones de ayuda humanitaria, en lo que algunos denominan el régimen de la ayuda humanitaria y pasar posteriormente a analizar sus intereses, participación, tendencias, etc. Serían en orden aleatorio:
* Población afectada (víctimas).
* Gobierno del país receptor.
* Gobiernos donantes.
* Organizaciones intergubernamentales.
* Organizaciones no gubernamentales.
* Opiniones públicas.
* Medios de comunicación.
* Fuerzas armadas."3"
La complejidad de los actores intervinientes, con status
jurídico internacional muy diferente y la relación entre ellos es de gran relevancia
para resolver casos cada vez más frecuentes de crisis humanitarias en los que algunas
organizaciones ofrecen su asistencia y se encuentran con la negativa del Estado en cuyo
territorio tiene lugar la emergencia humanitaria u otros en los que las operaciones
humanitarias se ponen en marcha más para satisfacer intereses de los donantes que para
resolver verdaderas necesidades.
Población afectada
Olvidadas en muchos casos y presentadas en otros como objeto de compasión y no como sujetos detentadores de derechos, las víctimas de las crisis o los conflictos, los supuestos beneficiarios de la ayuda humanitaria son los principales actores de estas situaciones.
La percepción que el resto de intervinientes en las crisis tiene de su trabajo con las poblaciones afectadas ha ido evolucionando y ha empezado a incorporar elementos como la participación de estos beneficiarios, su mejor identificación mediante técnicas como los análisis de vulnerabilidad - capacidad, la incorporación de la perspectiva de género en las acciones de ayuda humanitaria y en general la concepción de los beneficiarios como agentes activos en la solución de las crisis y únicos garantes de la sostenibilidad a medio plazo y del paso a proyectos de rehabilitación y desarrollo."4"
Sin embargo, un modelo demasiado asistencialista de la ayuda humanitaria todavía presente en muchos organismos internacionales y ONG, así como la desconfianza hacia las poblaciones locales en ciertas crisis, ha hecho que en demasiadas ocasiones los beneficiarios sean lo grandes olvidados. Las ONG firmantes del Código de Conducta para la ayuda humanitaria se han comprometido a combatir este olvido y a luchar por incorporar a los beneficiarios a las diversas fases de las operaciones humanitarias, desde el análisis de necesidades hasta la ejecución y evaluación."5"
Es más, en el actual desarrollo del Derecho Internacional muchos autores proponen el derecho de las víctimas a recibir ayuda y el derecho de estas víctimas a solicitarla. En una reciente monografía tratando de establecer ciertas reglas para la asistencia humanitaria en derecho internacional, el profesor Carrillo Salcedo plantea que el derecho a recibir asistencia humanitaria implica el derecho a solicitarla. En consecuencia, las víctimas de una situación de emergencia humanitaria tienen derecho a llamar la atención de los Estados, de las Organizaciones Internacionales y de las ONG de vocación humanitaria acerca de la situación que sufren, así como el derecho a solicitar ayuda. Los Estados tienen la obligación de facilitar tales peticiones y el deber de no perseguir a las personas que las formulen."6"
Esta consideración de las víctimas como seres humanos dignos, sujetos de derecho y protagonistas de su propio destino, debiera, al margen de otras consideraciones de índole jurídica, profundizarse en el futuro.
Relacionado con este tema está el de la necesidad de promover la
organización de las comunidades receptoras de ayuda, estimulando las formas de
organización autónomas y la creación de redes. Volveremos sobre este asunto al hablar
de las ONG.
Gobierno del país receptor de ayuda
Los estereotipos y lugares comunes en torno a este tema son en demasiadas ocasiones fruto de generalizaciones inadecuadas para la acción humanitaria. Así, suele olvidarse que no todas las catástrofes se producen en países sin capacidad de respuesta o con gobiernos corruptos. Muchas de las crisis se producen en Estados frágiles o con gobiernos que no pueden hacer frente a las crisis y que por ello precisan de la ayuda internacional. Pero aún en esos casos los gobiernos receptores deben emplear sus escasos recursos para afrontar estas situaciones. En otros casos, las crisis pueden producirse en países con gobiernos absolutamente legítimos que tiene que solicitar la ayuda externa pero que tienen no solo el derecho sino la obligación de participar en la gestión de la misma. No mezclemos, pues unos casos con otros.
En la teoría y en la práctica del Derecho Internacional se ha establecido una diferencia clara entre la asistencia humanitaria y la intervención humanitaria, siendo esta última la que implica una acción no consentida por el Estado afectado. En la asistencia humanitaria clásica con consentimiento del Estado afectado los problemas radican en garantizar el libre acceso a las víctimas y la distribución de la ayuda con criterios de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia y en el cumplimiento del DIH.
En las llamadas intervenciones humanitarias la situación respecto del Estado afectado es totalmente distinta y hasta la fecha ha correspondido al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con un mandato distinto en cada caso, el garantizar mediante medidas coercitivas de diverso tipo el destino de la ayuda. Este papel protagonista del Consejo de Seguridad en los casos de intervención de índole humanitaria, quebrando el principio de no intervención, ha dado lugar a situaciones de doble moral o doble rasero respecto de situaciones semejantes en diversos países, lo que ha dado lugar a reacciones de estos gobiernos.
En la práctica de los últimos años la situación se ha
complicado aún más en los casos de desintegración de la autoridad estatal y de la
necesidad de las organizaciones humanitarias de negociar con los poderes de facto que
controlan el territorio.
Gobiernos donantes
El comportamiento de los gobiernos donantes ha experimentado diversos cambios en relación a la acción humanitaria. El más relevante ha sido el fuerte crecimiento del componente AH dentro de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) bilateral que en algunos casos ha pasado del 4% al 20% entre 1984 y 1994. Según datos del Comité de ayuda al desarrollo (CAD) de la OCDE este porcentaje ha pasado para el conjunto de los países del CAD del 2% al 6% en una década y sigue creciendo."7" Este aumento frente a una disminución de la cantidad total de AOD en lo que se ha dado en llamar eufemísticamente la fatiga de la ayuda muestra claramente la mayor funcionalidad en términos políticos de la AH para los gobiernos donantes.
Por otro lado, las políticas bilaterales de AH han comenzado a tener una mayor vinculación con las políticas exteriores de los países donantes, olvidando las consideraciones exclusivamente humanitarias y los principios aceptados en los foros internacionales sobre AH. El caso más claro es el de los Estados Unidos donde los responsables de la Agencia Norteamericana de ayuda humanitaria y desarrollo (AID) han defendido explícitamente la necesidad de vincular AH y política exterior, poniendo la AH al servicio de los intereses norteamericanos en el mundo."8"
En otros casos esta vinculación no es tan explícita pero la AH
bilateral se orienta hacia países de las zonas clásicas de antigua influencia colonial.
Este es el caso de muchos de los países europeos cuyas políticas bilaterales no
coinciden con lo que defienden en los foros comunitarios. Este enfoque de zonas de
influencia se ha manifestado también en una participación muy selectiva de los países
donantes en las intervenciones humanitarias auspiciadas por el Consejo de Seguridad y en
su aportación a las Operaciones de mantenimiento de la Paz. La tendencia de los últimos
años por parte de los Estados, ha sido la de reducir su compromiso internacional con los
organismos multilaterales y con las acciones humanitarias de éstos en particular.
Organizaciones Intergubernamentales (OIG)
La respuesta de la comunidad internacional organizada a las crisis humanitarias ha sido básicamente reactiva y solo muy recientemente se ha iniciado una cierta reflexión sobre los mecanismos de prevención de conflictos y crisis, alerta temprana, preparación para desastres, etc. En cualquier caso en este intento por dotarse de mecanismos más adecuados para la nueva tipología de crisis humanitarias y los nuevos retos del entorno se han resuelto algunos problemas y se han creado otros nuevos derivados sobre todo de la confusión de funciones y de la falta de coordinación entre unos y otros organismos.
De un modo sintético algunos de los aspectos que afectarían a los organismos del sistema de Naciones Unidas serían:
* Las intervenciones humanitarias acordadas por el Consejo de Seguridad responden, sin duda, a situaciones de crisis grave ante las que la Comunidad internacional organizada no puede permanecer inactiva.
* El hecho de que sea el Consejo de Seguridad el que decida estas intervenciones plantea zonas de sombra ya que como dice Pastor Ridruejo "hay que recordar que el órgano que decide o autoriza las repetidas intervenciones no es un órgano judicial independiente como la Corte Internacional de Justicia, sino una institución intergubernamental, el Consejo de Seguridad, que está dominado, además en virtud del derecho de veto atribuido a sus miembros permanentes por la superpotencia y las grandes potencias. En tales condiciones, es inevitable en su actuación la influencia preponderante de intereses políticos, particularmente los intereses hegemónicos" "9". Sería preciso pues avanzar en la creación de un órgano independiente que permitiera plantear en términos de verdadero derecho el tema de la intervención humanitaria.
* El Departamento para asuntos humanitarios (DHA) de Naciones Unidas creado en 1992 con el objetivo explícito de mejorar la coordinación de los diversos organismos en ese terreno no ha conseguido desarrollar esa función convirtiéndose en una agencia más entre otras y no consiguiendo ejercer el liderazgo que hubiera necesitado para desempeñar su tarea.
* Otras agencias de Naciones Unidas, sobre todo el Alto Comisariado para los Refugiados (ACNUR) han incrementado espectacularmente su capacidad operativa en el terreno extendiendo su labor no solo a los refugiados sino a otros sectores víctimas de conflictos o crisis.
* En otros casos, algunas agencias de la ONU como el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), UNICEF o el Programa Mundial de alimentos (PMA) entre otros han puesto en marcha dispositivos de AH que en ocasiones se han solapado entre si. La acumulación de organismos especializados no contribuye a resolver las crisis y en ocasiones las agrava.
Fuera del sistema de Naciones Unidas y sin ser strictu sensu una OIG, el suceso más importante de estos años, desde el punto de vista de la coherencia y de un planteamiento más coordinado de la AH ha sido la creación en 1992 de la Oficina Humanitaria de la Unión Europea (ECHO). En efecto, aunque ya antes de la creación de ECHO la Unión Europea era el principal donante de ayuda humanitaria y para el desarrollo, esta creación ha permitido a la Unión una labor mucho más importante y orientada hacia fines verdaderamente humanitarios.
La aprobación en 1996 del reglamento de ayuda humanitaria ha permitido consolidar la acción humanitaria dela Unión Europea dotándola de la base jurídica y de la capacidad material y técnica necesarias para abordar su labor. Una de las características fundamentales de ECHO es que no es solo una agencia de financiación, aunque financie en gran medida a las agencias de Naciones Unidas, la familia de Cruz Roja y las ONG, sino que en muchas ocasiones ha ejercido un cierto papel coordinador entre los donantes y entre éstos y las organizaciones del terreno. Este papel de coordinación entre los países europeos y de estos con el resto y con las OIG debería acrecentarse en el futuro"10".
A caballo entre las OIG y las ONG se encontrarían los cambios que se han producido en la acción humanitaria en los conflictos armados y básicamente sobre el papel del CICR. Con un cometido previsto en los Convenios de Ginebra y con una situación de casi monopolio en muchas de sus funciones durante casi cien años, el CICR ya no es hoy el único organismo que presta asistencia humanitaria internacional en los conflictos armados y las tensiones internas. Su papel sigue siendo fundamental pero se enfrenta a nuevos retos y necesita adaptarse a un escenario internacional y a unas opiniones públicas que no comprenden y en ocasiones consideran anacrónico su carácter privado suizo y su férrea voluntad de independencia de las Naciones Unidas y otros donantes.
La proliferación de otros organismos no ha marginalizado al CICR
en el ámbito de la asistencia humanitaria, pero le está obligando a redefinir su
función "11".
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
El número de ONG que han comenzado en la década de los noventa a participar en operaciones humanitarias ha crecido enormemente alcanzando su clímax en la crisis de los Grandes Lagos de 1996 y comenzando un cierto descenso posteriormente. Es cierto que este aumento coincide con el agravamiento de muchas crisis y la aparición de nuevas necesidades humanitarias, pero otros factores más discutibles ayudan a explicar este crecimiento.
En primer lugar la aparición de nuevas posibilidades de financiación para ayuda humanitaria y la creación de un nuevo mercado que, además, permite financiar los proyectos hasta el 100%. Frente a la clásica cofinanciación de los proyectos de desarrollo (al 50-70%) y coincidiendo con la llamada fatiga de la ayuda para proyectos de cooperación para el desarrollo, el aumento de fondos públicos para ayuda humanitaria (básicamente de ECHO) ha provocado que muchas ONG incrementen o comiencen un trabajo en este ámbito.
En segundo lugar el deslizamiento de ONG de desarrollo hacia la ayuda humanitaria. En algunos casos el inicio del trabajo en este terreno de la ayuda humanitaria ha venido precedido de una reflexión en el seno de la ONG sobre las razones, los riesgos, las ventajas, etc. y en definitiva por un esfuerzo de aclaración y de elaboración sobre la vinculación de los dos tipos de acción y la coherencia dentro de la línea de trabajo de la ONG. En otros casos, lamentablemente, esto no ha sido así y se ha prestado a todo tipo de oportunismos y de orientación del trabajo de la ONG en función de los parámetros de financiación de los donantes y no de un análisis propio e independiente.
En tercer lugar y como la otra cara del punto anterior, la consolidación e hiperespecialización de ONG de ayuda humanitaria con una visión muy estrecha de su acción y con un planteamiento muy asistencialista que circunscribe su trabajo a la emergencia sin relación alguna con las causas que la provocan ni con lo que suceda después.
Por último, vinculado con los anteriores, la presión de las opiniones públicas y la moda de lo humanitario como respuesta inmediata a las crisis, ¡hagan algo ahora!, frente a la desconfianza con que mucha gente ve la cooperación al desarrollo de medio largo plazo.
Afortunadamente dentro de las propias ONG ha habido voces que han llamado la atención sobre los riesgos de convertirse en meros ejecutores de operaciones diseñadas y financiadas al 100% por los gobiernos u OIG o respondiendo a simples planteamientos de marketing político, y han establecido Códigos de Conducta al respecto."12"
Y ¿las ONG del Sur?. Una de las diferencias más palpables de un
cierto concepto y práctica de la ayuda humanitaria con respecto a la cooperación para el
desarrollo, ha sido la ausencia del trabajo con contrapartes del Sur y la no
incorporación a los proyectos u operaciones humanitarias de la capacidad organizada de
las poblaciones receptoras de ayuda. En algunas situaciones de emergencia compleja y en
situaciones de conflicto, esta ausencia puede ser explicable, pero la generalización que
se ha producido en la práctica de la ayuda humanitaria no lo es. Este es sin lugar a
dudas uno de los retos más importantes para las ONG del Norte en los próximos años.
Opiniones Públicas
La opinión pública de los países desarrollados ha ido tomando cada vez mayor importancia en el comportamientos de los gobiernos y también en el de las ONG. Además, las donaciones privadas provenientes de ciudadanos individuales han crecido espectacularmente y en casos como las crisis de los Grandes Lagos han desbordado a las propias ONG.
La respuesta ciudadana ha sido discontinua y muy mediatizada (y nunca mejor dicho) por los medios de comunicación pero algunos sectores ciudadanos han comenzado a fidelizar su colaboración con las ONG y en casos como el español en que se partía de niveles muy bajos de colaboración ciudadana en estos temas el crecimiento ha sido enorme. La percepción de la opinión pública es, como ha señalado Vicenç Fisas, básicamente emocional ya que cuando la pseudomoral humanitaria es canalizada por la mediación televisiva, el resultado que puede esperarse es que se activen las emociones () pero sin darles demasiadas oportunidades para seguir una trayectoria que vaya más allá de lo compasivo"13".
En el caso español bien podríamos decir que por algo se empieza
y el reto del futuro es convertir esta visión simplista y epidérmica de lo humanitario
en algo más profundo y menos efímero.
Medios de comunicación
Las crisis humanitarias de los años ochenta y noventa han puesto de manifiesto el tremendo poder de la imagen respecto a la percepción de las situaciones de conflicto y el papel modelador que han adquirido los medios de comunicación respecto a nuestras actitudes frente a los conflictos"14". El llamado efecto CNN, término acuñado tras la Guerra del Golfo y sobre todo tras la operación mediática por excelencia en Somalia, ha mostrado claramente el tremendo poder de influencia de la televisión para desencadenar respuestas políticas ante determinados escenarios conflictivos, en los que el sufrimiento de las personas es retransmitido en directo. Nadie duda de la importancia que los medios han tomado para provocar o legitimar operaciones humanitarias.
Sin embargo, existen opiniones discrepantes sobre el verdadero papel de los medios de comunicación en las crisis y sobre si son éstos los que influyen la toma de decisiones o es el poder el que usa los medios, y no al revés"15". El análisis de diversos casos nos llevaría a pensar que ambas cuestiones existen y que aunque los medios han mostrado en ocasiones cierta autonomía, dando una respuesta no solo reactiva sino anticipatoria a las crisis provocando la acción posterior de gobiernos y ONG, en otras muchas ocasiones han sido utilizados por el poder para justificar el inicio o el fin de operaciones humanitarias. Somalia es el mejor ejemplo de ello.
Lo que si parece claro es que el efecto CNN es una variable más a considerar por los Estados, junto con otras, a la hora de decidir o plantear actuaciones humanitarias de cualquier tipo. Es más, en el caso de intervenciones que requieren el uso de la fuerza algunos autores analizan los siguientes elementos"16":
* Los motivos han de estar claros para obtener una legitimidad y apoyo de Naciones Unidas.
* Tiene que haber apoyo de la opinión pública interna.
* La seguridad de que la operación será un éxito.
* Coste de vidas humanas propias será bajo (las ajenas no se consideran).
* Que no afectará al futuro de las alianzas militares y políticas existentes.
* Que se sacará provecho político.
* Efecto CNN.
En la mayor parte de las operaciones con uso de la fuerza (Somalia, Norte de Irak, Ruanda, Haití) este efecto CNN se considera que fue favorable. Solo en el caso de Kuwait y la Guerra del Golfo existirían, para los autores, dudas.
Desde una perspectiva más próxima, la relación entre los medios y las ONG humanitarias es cada vez mayor y más necesaria pero está constantemente plagada de contradicciones y desencuentros. Los intereses en ocasiones contrapuestos entre las ONG y los medios son patentes, por ejemplo, en la sucesión vertiginosa de noticias frente al olvido de numerosos conflictos y crisis crónicas por parte de los medios, que chocan con el enfoque y el trabajo de las ONG humanitarias. Medios y ONG están condenados a entenderse pero hasta ahora este entendimiento no ha sido fácil.
En cualquier caso, la irrupción de los medios en el escenario
humanitario y su capacidad, no solo de influir en la toma de conciencia de las opiniones
públicas sino de influenciar las decisiones del resto de los actores, es una de las
características más importantes de la nueva distribución de papeles en la acción
humanitaria de los últimos años. Lo que Ignacio Ramonet llama la diplomacia del
audímetro afecta a otros muchos aspectos de la política exterior de los gobiernos, pero
especialmente a aquellos más cercanos a las opiniones públicas como son los temas
humanitarios.
Fuerzas armadas
Con el expresivo título de ¿Pueden coexistir las intervenciones militares y las acciones humanitarias? comenzaba uno de los capítulos del Informe Mundial sobre Desastres 1997 editado por la Federación Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja. La pregunta, sin duda es pertinente, ya que la irrupción de los militares en el escenario humanitario tras las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU declarando intervenciones humanitarias, ha alterado y confundido de modo importante el propio concepto de acción humanitaria.
El abuso del calificativo humanitario buscando una mayor legitimidad a operaciones básicamente militares y de coerción han hecho más borrosa la división, que a mi juicio existe y debe mantenerse, entre tres campos de acción diferentes: el político, el militar y el humanitario. Las operaciones militares pueden detener la matanza, controlar la violencia, asegurar corredores y garantizar y proteger espacios de seguridad. La acción humanitaria no. Pero la acción humanitaria, incluso con recursos limitados puede llegar a lugares inaccesibles y durante el conflicto"17".
La evaluación de las intervenciones humanitarias con participación de la fuerza militar y el análisis de los riesgos de la vinculación entre lo militar y lo humanitario ha llevado a plantear una serie de condiciones para que estas puedan coexistir y beneficiarse mutuamente y ser más eficaces para asistir a las víctimas y resolver los conflictos. Entre estas están el respeto y la diferenciación entre ambas sobre todo en situaciones de máxima violencia donde la relación se torna más difícil y se requiere fijar mayor distancia entre militares y humanitarios con el fin de permitirle a cada uno realizar sus tareas de manera efectiva. En este caso es mejor que lleven a cabo su labor de manera separada aunque complementaria. Se puede actuar, así, tanto sobre la causa como sobre el efecto del sufrimiento. También se dice que resulta claro, como enseñan los errores cometidos, que las agencias humanitarias deben mantener firmemente su imparcialidad, su neutralidad y su independencia.
Los problemas específicos que acompañan a las fuerzas armadas en situaciones de gran peligro en operaciones de índole humanitaria son otros y resumiendo lo que enumera Adam Roberts citaríamos"18":
* La acción humanitaria a menudo implica la adopción de compromisos con las partes del conflicto, que dificultan el mantenimiento de la imparcialidad.
* Quienes intentan mantener la paz se encuentran inevitablemente tratando con una de las partes o bien con la otra.
* La acción humanitaria puede favorecer a una parte más que a otra.
Como vemos los problemas y la visión de los mismos para
humanitarios y militares son distintos y aunque la respuesta a la pregunta inicial sería,
a mi juicio, que intervenciones humanitarias y acciones humanitarias pueden coexistir, la
diferenciación entre ambas debe ser nítida y unos y otros deben tener claros los
límites de su acción.
Mucho menos que conclusiones
La complejidad del ecosistema humanitario y la falta de coordinación y acción concertada entre los múltiples actores ha hecho que los esfuerzos humanitarios, en ocasiones se dilapiden y no lleguen a los beneficiarios. Sería necesaria una mayor voluntad política por parte de la comunidad internacional organizada para llenar de contenido algunos de los organismos que como el DAH fueron creados con ese cometido.
Asimismo sería preciso que los Estados que firmaron y ratificaron los Convenios de Ginebra, los Protocolos adicionales y el resto de Convenciones humanitarias avanzaran en el cumplimiento y exigencia de cumplimiento de las mismas y en la creación de mecanismos de control y supervisión de las mismas. El reciente consenso alcanzado sobre temas que hasta hace poco se creían inabordables como la prohibición de Minas terrestres antipersonas o la propuesta de creación de un Tribunal Internacional Penal Internacional, deben hacernos ver que también esto puede conseguirse.
Como ha dicho David Forsythe"19" refiriéndose a estos
cambios en el panorama humanitario ¿Podría el CICR llegar a sumir el papel que
desempeño la BBC en el año 1984 cuando desencadenó una ayuda masiva en favor de
Etiopía mediante un espectacular reportaje sobre la hambruna? Seguramente no, dada la
predilección del CICR por las acciones discretas en el interior de los países. Pero, los
tiempos cambian, y está permitido soñar.
Francisco Rey Marcos
Colaborador del Centro de Investigación para la Paz (CIP).
Responsable de relaciones con la Unión Europea de Cruz Roja Española.
Notas:
1. Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, Informe Mundial de desastres 1997, Oxford University Press, 1997. p. 140.
2. Ver sobre estos temas Mariano Aguirre, Los dilemas del intervencionismo humanitario, Política Exterior, vol. 47, nº IX, octubre de 1995. También Francisco Rey, La ayuda humanitaria en 1996: debates y realidades desde la Unión Europea, en Mariano Aguirre (ed.), Anuario del CIP 1996, Icaria/CIP, Madrid 1997.
3. Tomamos algunas cuestiones de Comisión Europea, Diploma Universitario en Ayuda Humanitaria internacional, (NOHA) Módulo 2 Gestión y logística, Bruselas 1994.
4. Sobre estos temas existe abundante literatura. Ver Mary B. Anderson y Peter J. Woodrow, "A Framework for Analyzing Capacities and Vulnerbilities" en Rising from the Ashes: Development Strategies in Times of Disaster, Westview Press, Boulder Colorado, 1989. También BRIDGE,Gender emergencies and humanitarian assitance en VV.AA., Más allá de Beijing. Género cooperación y desarrollo, Coordinadora de ONGD, Madrid, 1997.
5. Código de Conducta relativo al socorro en caso de desastre. Propuesto por la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja en 1995 ha sido también promovido por otras ONG como Oxfam, Action Aid, etc y ha sido firmado hasta la fecha por más de 170 ONG.
6. J.A.Carrillo Salcedo, La asistencia humanitaria en derecho internacional contemporáneo en VV.AA. La asistencia humanitaria en derecho internacional contemporáneo, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1997. En ella el autor basándose en otros trabajos de Dietrich Schindler trata de establecer unas reglas de asistencia humanitaria en 20 puntos aplicables a todos los actores de la AH.
7. DAC report 1995. Development cooperation, OECD, París, 1996.
8. Brian Atwood y Leonard Rogers, "Rethinking humanitarian aid in the new era" y "New US guidelines for providing humanitarian aid", International Herald Tribune, 12 y 13 de marzo de 1997.
9. J. Antonio Pastor Ridruejo, La intervención humanitaria y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Universidad Internacional Menendez Pelayo, Valencia, 1997.
10. La Cumbre Humanitaria de Madrid de 1995 fue muy interesante para unificar criterios y esfuerzos entre donantes y ONG, pero como los propios protagonistas han dicho sus resultados fueron escasos y deberían proseguirse iniciativas similares.
11. Ver a este respecto David P. Forsythe, "El CICR y la asistencia humanitaria: análisis de una política", en Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 137, septiembre 1996.
12. Ver a este respecto Michael Edwards and David Hulme, eds. Beyond the magic bullet:NGO performance and accountability in the Post-Cold War Years. West Hartford, London: Earthscan, 1996. Algunas ONG tienen fijados topes al porcentaje de financiación que reciben de los gobiernos o donantes oficiales.
13. Vicenç Fisas, Naciones Unidas ante el mundo en crisis, Icaria, 1994. Sobre estos temas ver también los sucesivos informes anuales de Médicos sin Fronteras.
14. Vicenc Fisas Armengol, La comunicación en los conflictos contemporáneos, trabajo elaborado para la cátedra UNESCO de Cataluña pendiente de publicación.
15. Warren P. Strobel, "The media and U.S. Policies toward intervention", en Managing Global Chaos, USIP Press, 1996.
16. Peter Viggo Jacobsen, "National interests, Humanitarian or CNN. What Triggers UN Peace Enforcemente after the Cold War?", Journal of Peace Research, vol. 33, nº 2, 1996. Citado por Vicenç Fisas, Op. Cit.
17. Federación Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja, Op.cit, pag.23-34.
18. Adam Roberts, "El uso de las fuerzas de mantenimiento de la paz de UN con fines humanitarios", RPN nº 23, enero-abril 1997, Editado en castellano por HEGOA, Universidad del País vasco, Bilbao.
19. David Forsythe, Op. Cit. Pag.569.
