El declive silencioso de la Ayuda Oficial al Desarrollo
El declive silencioso de la Ayuda Oficial al Desarrollo
Miguel Romero
En una espectacular
intervención ante la Asamblea del Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional
(FMI) en Hong-Kong el pasado 24 de septiembre, el presidente del BM, James Wolfensohn,
afirmó que las crecientes desigualdades internacionales pueden explotar como una bomba de
relojería en la cara de las próximas generaciones. Y concluyó: Sin igualdad será
imposible tener estabilidad en el mundo"1".
Pero la práctica de esa poderosa institución sigue con una coherencia de hierro la definición del desarrollo que figura en sus estatutos desde 1944, según la cual éste es función directa de la expansión del comercio internacional y de la inversión exterior. Y ello pese a que, según los datos que proporciona el propio Banco, el enorme crecimiento de ambos factores en los últimos años están agravando la desigualdad Norte/Sur"2".
El BM habla, a veces, como una agencia de ayuda al desarrollo, pero actúa siempre como un banco, cuyo negocio es, precisamente, el desarrollo"3". En la cooperación internacional abunda la antinomia entre los discursos y la práctica.
Porque estamos asistiendo a un declive silencioso de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)"4", acompañado por discursos atronadores a favor de la lucha contra la pobreza. Declive en cuanto a sus recursos económicos, a la distribución interna de fondos entre los dedicados propiamente al desarrollo y los que se destinan a acciones de emergencia y -en último lugar, en el orden, pero no en su importancia-, en cuanto al peso creciente de los fines comerciales en su gestión.
Casi treinta años después del acuerdo de la Asamblea General de Naciones Unidas de destinar el 0,7% del PNB de países del Norte a AOD, el modesto objetivo se va alejando. Sin un cambio radical en los principios y prioridades que rigen las relaciones internacionales, este retroceso continuará.
La idea central que va a exponerse en este artículo es que este retroceso no es consecuencia fundamentalmente de la fatiga de la ayuda, ni de ningún otro estado de opinión social o político basado en la desconfianza sobre la eficacia de la AOD o en el apoyo a instrumentos más adecuados para el desarrollo humano de los pueblos del Sur. Tampoco cabe atribuirlo simplemente a una falta de voluntad política de los donantes. Es consecuencia de la contradicción entre las normas, objetivos y decisiones que rigen las relaciones Norte/Sur y aquellas que son necesarias para que se realice la cooperación solidaria. Estas flechas van ciertamente en sentido contrario.
Vamos a dar un punto de vista sobre cómo afecta esta
contradicción a la AOD. Pero la AOD es un instrumento relativamente débil dentro de la
cooperación internacional al desarrollo. Recurriendo a una imagen informática, la AOD es
sólo una aplicación dentro del sistema operativo de las relaciones Norte/Sur, cuyas
riendas económicas están en las manos del FMI, el BM y, muy especialmente, la
Organización Mundial del Comercio (OMC), que son quienes establecen las reglas de juego
de la globalización. Por ello, es necesario situar sus problemas respecto a este entorno
determinante. Por aquí empezaremos, para referirnos después el estado actual de la AOD
española.
Acuerdos de los organismos internacionales
Se está destinando un trozo más chico de una tarta
más chica a las actividades básicas de reducción de la pobreza y asistencia económica.
Informe del Banco Mundial. 21.3.97.
En 1996"5" la AOD fue de unos 55.000 millones de dólares; retrocedió un 4,2 % situándose al nivel de 1990 y en el mínimo histórico del 0,25% del PNB. Sólo significó el 19,2% de los flujos financieros N/S; el 77,2% fueron flujos privados, de los cuales, la Inversión Extranjera Directa (IDE) alcanzó los 110.000 millones de dólares, cuatro veces su nivel de 1990 y aproximadamente el doble de la AOD"6".
Esta asimetría radical no debe entenderse como un desplazamiento de fondos hacia un uso más eficiente para el desarrollo, bajo la guía de la omnipresente mano invisible. En realidad, el 73% de la IDE se concentra en 12 países, precisamente aquellos que ofrecen mejores oportunidades de negocio y, dentro de ellos, en sectores que no tienen nada que ver con la satisfacción de las necesidades sociales básicas. El terreno que abandona la AOD no lo ocupa nadie y el resultado global de esta privatización de flujos es el incremento de la exclusión y de las desigualdades sociales, dentro del propio Sur y de los mismos países receptores privilegiados de IDE.
Esta situación va a agravarse con la entrada en vigor en 1999 del acuerdo de la OMC sobre la desregulación de los servicios financieros, la banca y los seguros"7". El acuerdo fue adoptado aprovechando el clima de incertidumbre creada por la crisis asiática y constituye una muestra aplastante de capacidad de manipulación de la opinión pública.
Efectivamente, fue presentado como un conjunto de medidas que benefician particularmente a los países en desarrollo, según el ministro de Finanzas alemán Theo Weigel, y ya puestos, a los más desfavorecidos. Pero es obvio que el objetivo de este acuerdo es poner fin a cualquier autonomía del sistema financiero de cualquier país del Sur, que pasarán uno tras otro al control de los grandes bancos y aseguradoras del Norte, cuyos procesos de concentración en curso se incrementarán. Con seguridad, crecerá un negocio que alcanza ya los 140 billones de dólares (20 veces el PIB de los EE.UU.) pero los beneficios que gotearán al Sur serán, en cualquier caso, marginales. En cambio, el Acuerdo se ha impuesto sin oposición significativa y con la autoridad inexorable de la transparencia del mercado, cuya ausencia se considera responsable de la crisis asiática. Al parecer, no pasó por allí la gigantesca especulación financiera que recorre el mundo, y que será estimulada por el Acuerdo. Y por supuesto, tampoco aparecen por parte alguna los dramas sociales que la crisis ha engendrado, los millones de nuevos refugiados, el empobrecimiento masivo... Los préstamos gestionados por el FMI para los países asiáticos (uno sólo de los cuales, el de Corea del Sur, alcanza un volumen equivalente a la AOD mundial: 57.000 millones de dólares) excluyen, nunca mejor dicho, cualquier medida de asistencia a las víctimas de abajo.
En fin, la situación N/S podría empeorarse si la OCDE aprueba finalmente el Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), considerado por el presidente de la OMC, Renato Ruggiero la Constitución de una economía mundial unificada. El AMI viene negociándose reservadamente desde 1995 y hay que agradecer particularmente a Le Monde Diplomatique la contribución que ha prestado a su conocimiento público"8". El retraso de su firma hasta finales de año da un margen suplementario para hacerle frente que deberá ser aprovechado porque la amenaza que supone, especialmente pero no sólo, para los pueblos del Sur es gigantesca.
El AMI establece la eliminación de la soberanía de los Estados sobre las inversiones en su territorio. Cualquier modalidad de trato preferencial de sectores sociales vulnerables o regiones atrasadas, cualquier criterio de interés público en el control de inversiones por razones ecológicas o sociales, cualquier condición sobre la repatriación de beneficios... quedaría suprimida. Y a la vez, cualquier intervención gubernamental, o incluso desorden civil, que ocasione no ya pérdidas efectivas a los inversores, sino pérdidas de oportunidad de beneficios deberá ser indemnizada. En caso de litigio, los inversores, pero no los Estados, podrán recurrir ante una instancia de arbitraje, cuyas decisiones serán obligatorias.
Desde hace tiempo, las ONG y otras organizaciones solidarias proponemos que se instaure un Código Ético al que deberían someterse las multinacionales. Pues bien, el AMI es lo contrario: un Código Anti-ético, o simplemente un anti-código, la ley del más fuerte en estado puro. Para los países del Sur equivale a una nueva colonización. Bajo su égida, la expresión cooperación internacional para el desarrollo se resume en el viejo sarcasmo: tú dame el reloj que yo te daré la hora.
En este contexto, la única acción multilateral que se dice dotada de un sentido solidario es la Iniciativa del FMI y el BM para la reducción de la deuda para los países llamados HIPC (siglas inglesas del eufemismo: Heavely Indebted Poor Countries, países pobres severamente endeudados), es decir, aquellos países más pobres que, según los acreedores, no alcanzan el nivel de sostenibilidad de la deuda externa (otro eufemismo, éste particularmente cínico; se considera que la deuda es sostenible cuando el país puede pagar su servicio aunque sea, como suele ser, a costa de sacrificios verdaderamente insostenibles de su población).
La Iniciativa obtuvo un amplio eco mediático, totalmente inmerecido. El ejemplo considerado emblemático es el de Uganda. Pues bien, Uganda lleva dos trienios de ajuste estructural, durante los cuales ha venido destinando 7 dólares por habitante y año al servicio de la deuda y 3 a salud (en su informe de 1993, el Banco Mundial consideró que 4 $ por habitante y año es suficiente para las necesidades de salud de los países pobres). Es un país muy pobre, en el que se ha conseguido una mejora de las grandes magnitudes macroecónómicas a costa de mantener unos servicios sociales de nivel ínfimo y gravísimas desigualdades internas, fuente de conflictos armados endémicos, entre el Sur bantú menos pobre y el Norte campesino cairebeño que apenas sobrevive. Pues bien, la mentada Iniciativa se proponía reducir su deuda en un 20% (340 millones de dólares en valores netos actualizados, de los cuales el FMI aportaría 70 millones). Finalmente, no se logró ni siquiera este acuerdo y Uganda ha tenido que esperar al menos un año: esta espera ha supuesto al país pérdidas suplementarias de entre 35 y 40 millones de dólares"9".
Estas cifras deben contrastarse con las que han ido apareciendo en los párrafos anteriores sobre los flujos de capital y de negocios. Se ha calculado que la iniciativa de condonación de la deuda para los países HIPC en su conjunto tendría un coste equivalente a lo que los ciudadanos británicos gastan al año en ir al cine"10". Pues ni así.
Y además, la atención que merecen los países HIPC no debe dejar en el olvido el problema general de la deuda de los países del Sur: 2 billones de dólares, que crecen regularmente a un ritmo anual de aproximadamente un 5%. Esta deuda es la fuente de una enorme transferencia de recursos del Sur hacia el Norte, recursos que son imprescindibles para el desarrollo social de los países deudores. No merece credibilidad ninguna política de lucha contra la pobreza que no incluya un programa global de condonación de la deuda externa del Sur.
En realidad, los países del Norte no toman en consideración ninguna de las propuestas que buscan recursos extraordinarios para la lucha efectiva contra la pobreza. El impuesto Tobin"11" reaparece cada vez que se produce una crisis monetaria. Desgraciadamente, tras un corto período se le vuelve a colocar la etiqueta de ilusorio. Sólo lo es porque va en dirección contraria a la doctrina de la OMC. Por lo demás es una idea muy razonable para establecer algún control sobre la especulación financiera (el 85% de los 1,3 billones de dólares de transacciones diarias en divisas) y podría ser una fuente de recursos muy considerables para el desarrollo: de hecho, podría financiar la propuesta del PNUD para erradicar la extrema pobreza en el año 2005"12". Si el Impuesto Tobin no se toma en consideración no es por sus dificultades técnicas. Es porque la voluntad política que cuenta efectivamente, protagonizada por la OMC, busca la desregulación, no el control de los movimientos internacionales de capital.
El dividendo por la paz soporta un destino similar. El PNUD propone desde hace años que el descenso en gasto militar que viene produciéndose desde mediados de los 80 (por un volumen acumulado entre 1987 y 1995 de 2 billones de dólares) se destine a la lucha contra la pobreza. Pero Michael Renner ha calculado que en 1994 sólo se destinaron a tareas de desmilitarización y construcción de la paz 16.000 millones de dólares, equivalentes al 2% del gasto militar mundial. Vicenç Fisas, considera con razón el desarme como una inversión retardada que originaría costes a corto plazo y beneficios a largo plazo"13". Justamente por ello, el dividendo por la paz es también una propuesta ilusoria para la lógica neoliberal: compite en desventaja con la inversión en armamento, que garantiza beneficios sustanciales a corto plazo, y además, busca primordialmente la obtención de beneficios sociales, una categoría invisible para la mano invisible.
En definitiva, la orden del FMI, el BM y la OMC para el Sur es la combinación del crecimiento acelerado con la integración en la globalización"14". Para sostener este punto de vista después de la crisis asiática hace falta, particularmente, una carencia absoluta de memoria; por ejemplo en mayo de 1997, unos meses antes del estallido de la crisis asiática, el Informe el informe del FMI Perspectivas de la Economía Mundial afirmaba: Los países que se adhieren a las fuerzas de la globalización y adoptan las reformas necesarias para ello, liberalizando los mercados y ajustándose a la disciplina macroeconómica, probablemente se coloquen en una trayectoria de convergencia con las economías avanzadas, siguiendo el ejemplo exitoso de las economías asiáticas recientemente industrializadas. Salvo lo del ejemplo exitoso"15", el FMI repite hoy la misma cantinela. El BM, que cuida más las fórmulas y reconoce a menudo los efectos excluyentes de la globalización (porque ese es, justamente, su campo de negocios), dice amén al FMI, como no podía ser de otra manera, cuando se trata de los grandes dogmas del neoliberalismo.
Con lo cual volvemos a la más rancia teoría del goteo, según la cual el crecimiento económico producirá automáticamente la erradicación de la pobreza: ésta es la única y verdadera política de desarrollo del neoliberalismo. Y el goteo alcanza efectivamente a algunos países del Sur o, mejor, a algunos sectores sociales de los países del Sur. Pero condena a la exclusión a una masa inmensa de seres humanos.
Esta es la red del desarrollo realmente existente. Y como aquellas de los trenes a comienzos de siglo, estas redes tejen una malla grande que enlaza las potencias comerciales, bancarias, industriales, que conecta las capitales pero deja fuera zonas grises, periferias, terrenos baldíos, países o subcontinentes enteros"16". En esta red, la AOD parece condenada a ser un complemento o un suplemento de las relaciones dominantes Norte/Sur.
La presión más fuerte quiere hacer de ella un complemento. El Banco Mundial lo formula en su último informe con toda crudeza: la AOD debe sostener los buenos programas de reforma económica, promover políticas acertadas en los países pobres y favorecer una fuerte ìdentificación´local con el programa de reformas (reforma es el eufemismo que se utiliza en el FMI y el BM para sustituir al desgastado término ajuste estructural)"17".
Pero todavía (¿por cuánto tiempo?) queda margen para que sea un suplemento: es decir una actividad relativamente autónoma, que responde a una demanda social real solidaria que existe en sectores amplios de la población del Norte frente a la injusticia y los horrores que llegan del Sur y a la que se destinan recursos decrecientes, especialmente a través de las ONGD.
Veamos estos problemas más de cerca, a partir de la situación
actual de la AOD española.
La posición española
La política española de Cooperación Internacional para el Desarrollo"18", inspirada en la Constitución, expresa la solidaridad del pueblo español con los países en desarrollo y particularmente con los pueblos más desfavorecidos de otras naciones....
Proyecto de Ley de Cooperación Internacional para el
Desarrollo. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Serie A. 30.3.1998. Núm. 81-10.
Pág. 183.
La AOD española, que cayó en picado en 1996, al nivel de 1990 en porcentaje del PNB, (0,22%) sólo se recuperó muy modestamente en 1997 (0,24%, nivel de 1991); las previsiones para 1998 parecen indicar que se mantendrá ese nivel. Como se ha caído tan bajo, es posible que haya alguna subida, pero ni los compromisos del pasado, ni los que se reiteran en el presente, de alcanzar el 0,7% en el año 2.000 son creíbles. Los incrementos de la AOD que pueden preverse de cara al futuro se deben más a la inclusión en ella de partidas que, en buena lógica, no le corresponden, como las llamadas operaciones de mantenimiento de la paz, que a una mayor dotación presupuestaria para los instrumentos genuinos de cooperación.
A falta de una mejora de la cantidad, quizá podía darse una mejora de la calidad, como se escucha a veces a responsables de la Administración. Vamos a comprobar que no es así, analizando algunos de los componentes de la AOD, pero hay que señalar de entrada la dificultad de la tarea.
Efectivamente, la partida de la AOD más transparente es sin duda la que corresponde a las ONGD, que no sólo publican todos los años un Directorio en el que hay cada vez mayor información económica y social sobre sus trabajos; además acaban de hacer público un extenso estudio con una información exhaustiva de las convocatorias de subvenciones de la Administración central durante los tres últimos años"19". Queda, desde luego, mucho por hacer (y hay muestras de voluntad para hacerlo; por ejemplo, varias ONGD, entre las cuales ACSUR-Las Segovias, están preparando programas de evaluación del impacto de sus propios proyectos). Pero si la información de la Administración alcanzara ya ese nivel, la transparencia de la AOD mejoraría notablemente."20"
Porque aunque las ONGD canalizan el interés de la sociedad hacia la cooperación, y posiblemente mucha gente piense que están en sus manos la mayoría de esos recursos, en realidad, sólo gestionan poco más del 10%. El 90% de la AOD es gubernamental; en su gran mayoría, del orden del 85%, responsabilidad del Gobierno central. Por otra parte, el Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) controla la mayor parte de los fondos de la AOD, más del 60% del total de los recursos, equivalente a más del doble de los que corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores.
Empezaremos pues por el MEH. De los fondos que están bajo su responsabilidad el que mejor conocemos es aquel que el Ministerio ha tratado con más ahínco de ocultar: los fondos FAD. Gracias al esfuerzo de Carlos Gómez Gil disponemos de una información exhaustiva hasta 1995"21", que el propio investigador se ha comprometido a continuar, afortunadamente para el movimiento solidario.
El balance de los FAD no admite duda: han sido utilizados en su inmensa mayoría para fines comerciales, completamente ajenos a la cooperación para el desarrollo"22". Así sigue ocurriendo, como acaba de señalar el reciente informe del CAD"23".
El FAD llegó a representar el 70% de la AOD bilateral en 1974 (86.663 millones de pesetas). Su peso ha disminuido por diversos factores: aumento de los reintegros, condiciones internacionales más severas para la concesión de estos créditos, problemas de gestión del MEH... Pero sigue siendo muy considerable e incluso se prevé un repunte en 1998 (50.000 millones de pesetas, un 25% más que en 1997). Aunque es cierto que la tendencia internacional va hacia su disminución (precisamente porque se trata de un instrumento de comercio exterior de escasa utilidad para los países más fuertes del Norte, en especial, para los EE UU) ésta no es razón suficiente para olvidar el problema y dejar que lo resuelva el tiempo. Se trata finalmente una cuestión de transparencia ante la sociedad: un instrumento de carácter comercial no debe figurar en la AOD. Ésta es una de las cuestiones centrales que tiene que resolver la futura Ley de Cooperación para que pueda ser apoyada desde posiciones solidarias.
El MEH es también responsable de la aportación española a los Organismos Financieros Internacionales (Banco Mundial, Bancos regionales de desarrollo...). Estas aportaciones oscilan considerablemente por razones de carácter técnico; no oscila en cambio la orientación con la que, antes el Ministerio de Comercio y ahora el MEH, mueven estos fondos: se trata de conseguir retornos en forma de beneficios para las empresas españolas. No hay información concreta y aún menos una evaluación sobre el uso y el destino de estos fondos. No se conoce que el Gobierno español haya planteado nunca una discusión relevante en ninguno de estos organismos respecto a sus planes y proyectos. En cambio también aquí son exigibles los criterios de coherencia: es decir, la aportación de fondos española debería estar condicionada al respeto a los principios y objetivos de la cooperación para el desarrollo.
En fin, la aportación española a la Unión Europea está también en el presupuesto del MEH, aunque en este caso, la responsabilidad que corresponde a España en la política de cooperación del desarrollo de la UE debe adjudicarse al Gobierno como tal.
Éste es un tema que desborda por completo los límites de este artículo"24", pero señalaremos algunos puntos de especial interés. En lo que se refiera a la aportación española, es ya la partida más importante de la AOD (en previsiones, se incrementa un 14,4% respecto a 1997). Pero tampoco aquí ha trascendido ninguna opinión o propuesta particular del Gobierno español sobre la política de cooperación de la UE, salvo la presión por alinearla con la política de Clinton contra Cuba que el Gobierno defendió, afortunadamente sin éxito, hace algún tiempo.
La UE es el principal donante mundial (sumando las aportaciones comunitarias y las de los Estados miembros) tanto en la cooperación para el desarrollo (33.776 millones de dólares; EE UU, 11.709; Japón, 11.151), como en Ayuda Humanitaria (en 1996, la UE destinó a esta partida 1.646 Mecus, el 53% del total mundial). Estas cifras deben matizarse teniendo en cuenta el ya habitual y enorme desfase entre los fondos comprometidos y los efectivamente realizados del presupuesto de ayuda de la UE, que han supuesto un ahorro, por decirlo de alguna manera, de nada menos que 25.000 Mecus en el período 1993-1999.
Este año ha habido hasta el último momento el riesgo de una sensible disminución de recursos para la AOD en el presupuesto comunitario, como consecuencia de un trasvase de recursos hacia las relaciones mercantiles con los países de Centro y Este de Europa y del Mediterráneo. Finalmente, se mantendrán aproximadamente las cifras de 1997, pero muy probablemente, en uno u otro momento, la AOD irá retrocediendo frente a los recursos destinados a la ampliación de la UE y a su periferia mediterránea.
En fin, como en tantos otros campos, la potencia económica de la UE en cooperación para el desarrollo no está al nivel de su papel político práctico. Ni en el CAD, ni en el FMI (donde dispone del 35,3% de los votos), ni en el Banco Mundial, ni siquiera en las Cumbres Internacionales de los últimos años, la UE representa nada sustancialmente distinto a los consensos habituales, bajo la hegemonía de la única potencia que sí tiene una política exterior proporcional, por lo menos, a su fuerza económica: los EE UU. Sirva de muestra la reciente gira africana de Clinton por el triángulo Uganda, Senegal y Sudáfrica, trozo del pastel que EE UU quiere hacer suyo en África. No por casualidad, dos de estos vértices, Senegal y Sudáfrica, coinciden con las bases africanas de la Fundación del conocido especulador financiero George Soros, que subvenciona publicaciones y ONG partidarias de la sociedad abierta, con un presupuesto anual de unos 60.000 millones de pesetas (superior al de la Agencia Española de Cooperación Internacional)"25".
Por su parte, el Ministerio de Asuntos Exteriores gestiona aproximadamente el 27 % de los recursos de la AOD. Vamos a referirnos aquí a los que están bajo la responsabilidad de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
La AECI ha aumentado considerablemente su presupuesto en los últimos dos años y parece haberlo consolidado en los Presupuestos Generales del Estado; estará en torno a los 45.000 millones de pesetas en 1998. Este incremento debería haberse traducido en una mejora sustancial de la calidad de la AOD, en cuanto cabe atribuir a estos recursos un destino orientado por criterios estrictamente solidarios.
Pero esa calidad no ha mejorado. Según el informe del CAD de febrero de este año, España ocupa el último lugar, ex-aequo con los EE UU, en el porcentaje de AOD/PNB dirigida a los países más pobres (0,02%; la recomendación de la Cumbre de Copenhague fue llegar al 0,15%); ocupa también el último lugar, esta vez en solitario, en el porcentaje global de AOD destinado a estos países (sólo el 11,3%). Por otra parte, sólo el 11% de la AOD está destinada a servicios sociales básicos, muy por debajo del compromiso del 20% asumido en Copenhague. Y en fin, cerca del 50% de la AOD bilateral tiene carácter ligado, el doble de la media del CAD"26".
Estos datos indican hasta qué punto la política de cooperación española es una política de oferta y no, como debería ser una política de demanda.
Efectivamente, en la cooperación para el desarrollo son las necesidades de los pueblos del Sur (la demanda) lo que debe determinar el destino y las prioridades de los recursos; ésta fue la razón por la que algunas ONG nos opusimos a que se incluyera entre las prioridades a que deben atenerse los proyectos de las ONGD que concurren a las convocatorias de la SECIPI, las sinergias con la economía española.
Pero las presiones comerciales, la prioridad que se da a la búsqueda de retornos"27", dan en realidad un peso determinante a la oferta es decir a los intereses económicos y políticos del donante. Así sucede incluso en los programas de condonación de deuda: en vez de incorporar interesantes experiencias internacionales de conversión de deuda en programas de desarrollo, España ha convertido una deuda de 6.250 millones de pesetas con Marruecos en un proyecto de inversión de una empresa española."28"
No cabe atribuir esta orientación política solamente a la influencia del Ministerio de Economía y Hacienda. El MAE participa de ella. En este sentido, es significativo que en el proyecto de Ley de Cooperación, que actualmente se encuentra en la recta final de su debate en las Cortes, se afirmara el carácter preferentemente ligado de los recursos gestionados por el Ministerio de Asuntos Exteriores; esta referencia ha sido afortunadamente eliminada del Dictamen; hay que esperar que se confirme su eliminación del texto definitivo y, sobre todo, de la práctica. Es una de las condiciones para que la cooperación española sea coherente con los principios que establece la propia Ley, como el que hemos reproducido al comienzo de este apartado.
En cuanto a los recursos públicos, hay que hacer aunque sólo sea una breve referencia al impresionante crecimiento y la mejor orientación general de la cooperación descentralizada, que se ha multiplicado por siete en el último quinquenio y llega ya a más de 23.000 millones de pesetas, eso sí, muy desigualmente repartidas: sólo 6 comunidades están por encima de la media del 0,27% AOD/PIB per cápita (Navarra: 1,18%, Andalucía: 0,27%; Madrid: 0,20%; Catalunya: 0,19%; Galicia: 0,02%...son cifras destacadas). El porcentaje destinado a servicios sociales básicos es del 31,9%, muy superior al de la AECI (8,9%). Tiene mucho que ver con ello que la cooperación descentralizada destine una proporción importante de sus recursos a proyectos de las ONG:. De hecho, el 17,34% de los recursos que gestionan las ONG proceden de Ayuntamientos y Comunidades Autónomas (el 21,15% que procede de la SECIPI)"29".
Otros textos de este dossier tratan específicamente de la situación de las ONGD. Por ello nos limitaremos aquí al aspecto particular de sus recursos económicos, objeto preferente de este artículo.
En 1996, las ONGD que forman parte de la Coordinadora española han gestionado más de 40.000 millones de pesetas. Es una progresión importante, la mayor conocida después del gran salto de 1994. Son especialmente significativos los incrementos de donaciones privadas (cerca de 3.000 millones de pesetas) y de la cooperación descentralizada (unos 4.500 millones de pesetas); ambas partidas parece que continúan creciendo en 1997 y 1998. Los fondos procedentes de la SECIPI que tenían un crecimiento sostenido (1.200 millones aproximadamente en 1996) parece que tienden a estancarse, pese al incremento de los proyectos de calidad que se presentan a sus convocatorias.
La proporción entre fondos de origen privado (43,21%) y público (56,79%) se puede considerar muy buena respecto a las referencias internacionales. Pero hay que decir inmediatamente que estas cifras globales no dan una imagen adecuada de la realidad. Las donaciones privadas van hacia un número reducido de ONG y sólo de dos categorías: las de vinculación religiosa, las grandes organizaciones internacionales dedicadas preferentemente a la ayuda de emergencia y las ONG que dependen del mercado publicitario. Es decir, las ONG laicas y de orientación no publicitaria tienen, tenemos, una muy alta dependencia de fondos públicos.
Éste es, en mi opinión, un problema mayor y tiene muy difícil solución. No forma parte de la cultura ciudadana de la base social potencial de estas organizaciones la donación para proyectos de cooperación. Es muy dudoso que se produzcan cambios significativos en este aspecto. Además, en las ONG repercute también de la debilidad asociativa general que padecemos.
Hay que explorar otras vías. Quizás en relación con la economía solidaria, integrando a las ONG en redes sociales que en el Norte y en el Sur buscan organizar una economía y una vida insumisas ante el lucro y el mercado... Por este camino o por otros, hay que buscar una salida al laberinto.
Estamos ante una cuestión vital y de naturaleza no fundamentalmente económica. Efectivamente, esta cuestión afecta a la autonomía moral -es decir, la capacidad para establecer libremente los fines y los valores que orientan la propia acción- que tiene que ser el eje de una organización progresista."30"
La experiencia muestra que es posible compatibilizar durante un tiempo, más o menos duradero, la autonomía moral y una alta dependencia económica de fondos públicos. Pero es muy problemático en la práctica (porque hay proyectos muy importantes que no encuentran financiación pública y porque entre los que la encuentran no están necesariamente los que la ONG considera prioritarios), muy inseguro (porque un conflicto con un donante puede aparecer en cualquier momento), poco adecuado para el desarrollo de un pensamiento crítico respecto al mundo en que nos ha tocado vivir... Podríamos seguir con la lista de riesgos, pero queremos destacar uno: atrapa a la ONG en la opción que situábamos al principio entre ser complemento o suplemento en la cooperación internacional tal como está establecida. Y hay que liberarse de esa opción.
Porque la respuesta al declive de la AOD no puede consistir simplemente en reclamar
más fondos y tratar de ampliar la parcela del trabajo solidario. Tienen que convivir el
trabajo del día a día, los proyectos de desarrollo y sensibilización que son la
aportación propia de las ONG a la solidaridad Norte/Sur, con la implicación abierta en
el esfuerzo por cambiar de raíz eso que se conoce por globalización. Un esfuerzo que
comparte mucha gente y muy diversas organizaciones. En el cual a las ONG sólo les
corresponde, probablemente, un papel modesto. Pero sin el cual la cooperación solidaria
no tiene sentido.
Miguel Romero Baeza
Responsable del área de Comunicación y Sensibilización de ACSUR-Las Segovias
Notas del autor:
1. El País, 24.9.1997
2. "Las tres cuartas partes del notable incremento (del comercio internacional) registrado en la última década correspondieron tan solo a diez países (del Sur). Del mismo modo, a pesar de que la proporción de la inversión extranjera directa con destino a los países en desarrollo aumentó en un 38%, dos terceras partes de estos flujos se concentraron en ocho de ellos". Las perspectivas económicas mundiales y los países en desarrollo. Banco Mundial. 1996.
3. El País, 10.3.97
4. Utilizamos las definiciones de José Antonio Alonso: Por cooperación internacional al desarrollo ha de entenderse el conjunto de recursos y posibilidades que los países industriales ponen a disposición de los países en desarrollo con el objetivo de facilitar su progreso económico y social. Por Ayuda Oficial al Desarrollo ha de entenderse el conjunto de recursos de procedencia pública que los países industriales transfieren, bajo condiciones establecidas, al mundo en desarrollo para promover su progreso económico y social. El sistema de cooperación internacional al desarrollo: consideraciones críticas. Sistema nº 138, Madrid, 1997. En este texto se encuentran puntos de vista -de gran interés e influencia entre las ONGD- muy diferentes a los que vamos a exponer aquí.
5. Los datos del BM, el Comité de Ayuda al Desarrollo (organismo de la OCDE del que forman parte los principales donantes, que canalizan en su conjunto el 95% de la AOD mundial. España forma parte del CAD desde 1991) y otras fuentes, como el informe La realidad de la ayuda 1997, editado por Intermón, no coinciden totalmente, aunque sí en sus aspectos sustanciales. Aquí utilizamos preferentemente la fuente CAD.
6. Los datos han sido tomados de las páginas Web del Banco Mundial http://www.worldbank.org y del CAD http://www.oecd.org/dac/ y de La realidad de la ayuda 1997. Intermón, Barcelona, 1997.
7. El País. 14 y 15 de diciembre de 1997
8. Ver Le Monde Diplomatique de mayo de 1997, febrero y marzo de 1998. También hay referencias al Acuerdo en La realidad de la ayuda 1997, página 95.
9. Ver la página Web de Eurodad, http://www.oneworld.org/eurodad/
10. Dossier Intermón Deuda externa...¿deuda eterna?, Madrid, 1998. Para la opinión del FMI, ver por ejemplo el Informe correspondiente al Vol. 26, nº 9, mayo de 1997.
11. En 1978, el premio Nobel de Economía James Tobin propuso la adopción de un impuesto internacional sobre las transacciones al contado de divisas con el fin de hacer más lentos los movimientos especulativos, sin desalentar el comercio de productos o los compromisos serios de capital internacional (Informe del PNUD 1994, página 79). La propuesta de Tobin fue del 0,5%. Posteriormente, la idea ha tomado otras formas. Recientemente el director de Le Monde Diplomatique ha propuesto una tasa del 0,1% sobre transacciones simples y derivados, calculando que se recaudarían así 166.000 millones de dólares anuales. Le Monde Diplomatique, diciembre de 1997.
12. Informe sobre el Desarrollo Humano 1997, PNUD, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 1997.
13. La realidad del dividendo del desarme.Vicenç Fisas. Ponencia presentada en Jormadas de la Coordinadora de ONGD de diciembre de 1997.
14. Informe del Banco Mundial de 1996 Las perspectivas económicas mundiales y los países en desarrollo.
15. También el PNUD tomó como ejemplo a estas economías. En su informe de 1996, muy crítico con los resultados globales del crecimiento económico para el desarrollo humano, consideró que en estas economías se daba un vínculo fuerte entre el aumento del PIB per cápita y el índice de Desarrollo Humano. Un año después el vínculo está hecho pedazos.
16. Marcos y el espejo fracturado de la mundialización. Daniel Bensaid. Viento Sur nº 37, Madrid, 1998.
17. Informe sobre el Desarrollo Humano 1997. Banco Mundial. Pág 160.
18. En el sentido en que se utiliza en este proyecto de ley, política española de cooperación para el desarrollo equivale a lo que aquí venimos llamando AOD.
19. Estudio de las convocatorias ordinarias y del IRPF de las subvenciones a ONGD de la SECIPI 1995-1997, elaborado por la Fundación Paz y Solidaridad con comentarios y un anexo estadístico de la Unidad Operativa de Accione de Desarrollo y Cofinanciación de la CONGD-E.
20. El Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) de previsiones para 1998 va en la buena dirección en cuanto a la cantidad de información, pero la imprecisión de sus datos en partidas básicas ha sido tan grande que sólo va a tener una utilidad limitada.
21. El comercio de la ayuda al desarrollo. Historia y evaluación de los créditos FAD. Los libros de la catarata, Madrid, 1996.
22. Un punto de vista completamente diferente a éste, coincidente con el de los gestores del FAD, se encuentra en el artículo de Fernando de Mier, La cooperación española al desarrollo; reflexiones y propuestas, Información Comercial Española, nº 755, julio de 1996.
23. El informe concluye con cuatro recomendaciones, escritas con las precauciones de lenguaje propias de unos funcionarios que están juzgando a uno de sus países miembros; la primera dice así: Una aplicación aún más rigurosa de los criterios de desarrollo en la identificación y selección de los proyectos financiados por el FAD y una mejor coordinación con el programa de donaciones, con particular atención a los países pobres muy endeudados.
24. Hay numerosos estudios recientes sobre aspectos generales parciales de este tema. La política de cooperación para el desarrollo de la Unión Europea, de Marta Calle, en Visión global de la cooperación para el desarrollo, Ángel Martínez González-Tablas, coord., CIP-Icaria, Madrid, 1995. Cooperación descentralizada. Lecciones de la experiencia de UE con la convención de Lomé, Jean Bossuyt, Revista Española de Desarrollo y Cooperación nº 0. Políticas, programas e instituciones de la Cooperación de la UE, José Fernández Camacho, Pnencia en las Jornadas de Cooperación Internacional, Madrid, diciembre de 1996. ¿Una Europa solidaria y abierta al mundo?, Documento de Reflexión del Grupo de Trabajo Unión Europea de la CONGD-E. Nuevas perspectivas en la Política de Cooperación la Desarrollo de la Unión Europea. AECI, Madrid, 1996. Además cada año el informe La realidad de la ayuda que edita Intermón incluye un capítulo sobre la UE.
25. Il Corriere della Sera, 22.3.98.
26. La Realidad de la Ayuda 1997
27. Como en tantos otros temas, también aquí los datos que se manejan son sólo aproximativos. La Realidad de la Ayuda 1997 estima en un 85,12% la tasa de retorno de la AOD española, con muchos desniveles entre sus componentes: desde el 412,94% de las aportaciones al BM hasta el 13,13% de las aportaciones a la UE. En todo caso, la estimación sirve para desmentir los lamentos de la Administración sobre la pequeñez de estos retornos.
28. La Realidad de la Ayuda 1997
29. Directorio de la Coordinadora de ONGD 1997 y La Realidad de la Ayuda 1997.
30. Espantosa palabra que uso de conformidad con el lenguaje establecido.
