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| Tarcisio Tarquini El presupuesto participativo es un proceso deliberativo, mediante el cual los ciudadanos deciden las inversiones que corresponden al territorio. Nació hace casi veinte años en Porto Alegre y se ha extendido por muchos lugares, constituyéndose asociaciones de entes locales que lo han adoptado. El sindicalismo ha declarado su interés en este instrumento, visto como un enriquecimiento de la democracia local. ¿Pero cuál es su verdadero papel en el interior de un proceso que coloca la centralidad en el ciudadano en tanto que tal y quita protagonismo a los llamados sujetos intermedios? ¿Qué sentido asume, en este cuadro, la negociación social en el territorio? Este ensayo sitúa estos interrogantes argumentando su difícil (y, sin embargo, necesaria) conjugación entre las exigencias de la democracia directa y el papel específico de las organizaciones sindicales que han contribuido tanto en el diseño de los rasgos del moderno welfare local.
¿Qué papel tiene el sindicato en el presupuesto participativo en este proceso de decisión sobre los gastos de los entes territoriales que afecta en todo su recorrido a los ciudadanos tanto en las propuestas como en su elaboración? El tema no se ha discutido mucho por una razón bien simple: los procesos participativos se basan en la iniciativa directa de los individuos -de los ciudadanos en tanto que tales- al margen de las asociaciones en las que están afiliados y de las funciones que tienen. El principio base es el clásico: en la asamblea cada persona cuenta con un voto; mediante este mecanismo -sostienen los teóricos y protagonistas de la nueva democracia participativa- se puede conseguir la finalidad de afianzar (pero nadie piensa que pueda ser una substitución) en la democracia representativa un modelo deliberativo que, redimensionando el instrumento de la delegación, dé fuerza y sentido a la participación individual. Esta certeza no infravalora que la gran turbación que corroe las democracias modernas y la creciente desafección de los electores, la prevalencia de la condición de ignorancia racional que hace aparecer al ciudadano particular de un gran Estado inútilmente derrochador, dedicar el tiempo para adquirir conocimientos y profundizar en las informaciones necesarias para una toma de postura motivada y un voto consciente consiga influir, vista la poca influencia que tiene un solo voto sobre millones emitidos (Fishkin, 2003). Es una certeza, sin embargo, que apuesta también por poner en marcha un fenómeno opuesto que viene por la cercanía que ofrece el espacio: la reducción de la distancia que señala la trayectoria entre la opinión del ciudadano, la decisión y la actuación de la deliberación, creando de ese modo un contexto en que la racionalidad no reside en la ignorancia sino en el conocimiento. Porque si cada cual, mediante su voto, tiene verdaderamente la fuerza de concretar una opción pública, la persecución de manera racional de su propio interés obliga a la profundización e incita a la participación. En esta situación, atribuir a los sujetos intermedios un peso diferente, respecto al de los individuos, es contradictorio con las finalidades, y ello explica por qué las organizaciones de trabajadores (a pesar de la incontestada importancia que tiene el sindicato entre nosotros) estén ausentes de las experiencias que se están llevando adelante en nuestro país (y también en otros). En efecto, decidir de manera participativa comporta una competencia entre los intereses, cuya salida está asignada a mecanismos objetivos (la puntuación que define la graduación de las prioridades); concertar es, sin embargo y sobre todo, una negociación entre sujetos de representación colectiva cuyos resultados (y las decisiones que le siguen) son el fruto de una composición de intereses e instancias múltiples, donde se opera una síntesis, con la presunción de llegar lo más cerca posible a los intereses generales. La exclusión del sindicato, pues, de la categoría de los actores de tal proceso es la primera consecuencia de la elección de un método y quizás también (para algunos) un antídoto eficaz contra las tentaciones de concertación. No es casual que, en el interior del mismo sindicato, aquellos que contestan (no todos, sin embargo, y posiblemente no sean mayoría) el modelo de concertación, reclamen como práctica alternativa el presupuesto participativo, porque por lo menos por esa parte queda aclarado el punto central: cómo se compatibiliza la legitimación para negociar y firmar acuerdos (a nivel territorial y sobre materias sociales) del sindicato con un sistema de decisión que da la última palabra (en sentido substancial y no formal) a las asambleas en los que cada uno cuenta por sí mismo y no como representante de tal o cual asociación de ciudadanos o de un grupo de intereses.
Pero ¿qué es un balance participativo y por qué nos interesa? La necesidad de una definición clara se impone porque al final se recurre con frecuencia a diversos instrumentos. La noción a la que se recurre internacionalmente es la propuesta por Boaventura de Souza Santos que habla de “una estructura y un proceso de participación comunitaria basado en tres principios y en un conjunto de instituciones que funcionan como mecanismos o canales para asegurar la participación en el proceso de decisión del gobierno municipal”. Los principios son: “La participación abierta a todos los ciudadanos sin ningún estatus especial atribuido a las organizaciones comunitarias. La combinación de democracia directa y representativa, cuya dinámica institucional atribuye a los propios participantes la definición de reglas internas. Y la asignación de recursos para la inversión, según una combinación de criterios generales y técnicos (respetando las limitaciones financieras)”. El modelo está diseñado sobre la experiencia, ya con casi veinte años en la gran ciudad brasileña de Porto Alegre, pero comprende también los rasgos más significativos de las experiencias de otras ciudades del mundo. Las fases del proceso son bastante similares. Se empieza generalmente en la primera con asambleas plenarias, diferentes por áreas temáticas (excepto en los centros con menos población) y barrios; en esos sitios se valoran los resultados conseguidos y las obras realizadas con el presupuesto del año anterior, y se concretan las necesidades y las urgencias que deben proponerse para el nuevo ciclo. En esas asambleas se procede a la elección de los delegados (con mandato vinculante, revocable y no reelegible) que prosiguen el trabajo de análisis y elección atribuyendo puntuaciones (de 1 a 5) a las intervenciones propuestas según el orden de urgencia que se ha establecido en los barrios. De la suma de las puntuaciones obtenidas se desprende lo que debe ser prioritario, que debe realizarse allí donde se ha señalado su mayor necesidad. Si la intervención señalada se refiere al asfaltado de las calles, la primera zona donde hay que intervenir es la que ha obtenido más puntuación (Genro, De Souza, 2001). Desde la propuesta de las obras hasta su deliberación existe una fase de análisis de factibilidad que tiene como protagonistas los departamentos municipales de los sectores competentes. Es el momento en que (en el seno del Consejo del Presupuesto Participativo) se entrecruzan las exigencias de la población, ya expresadas por los delegados, con el examen de los técnicos que valoran el impacto de la obra, la relación coste-beneficio y el número de beneficiarios. Se abre una discusión con una serie de personas: los consejeros, los representantes del sindicato de los empleados municipales y los políticos, pero, en ese organismo, dicha gente no tiene derecho a voto. Las decisiones del Consejo dan vida a la primera propuesta del presupuesto participativo; ésta se lleva a la cúpula administrativa ciudadana quien, a su vez, la inserta en el plano financiero: el Pleno municipal dirá la última palabra dentro de los plazos que corresponda. Esto es lo que se ha institucionalizado en Porto Alegre y lo que funciona en aquellas ciudades que se adaptan a tal “ordenamiento” participativo, compartiendo la preocupación de conjugar la democracia directa con la democracia representativa, procurando que esta última venga reformada por la primera. En Italia, el modelo más estructurado se encuentra en la ciudad lombarda de Pieve Emanuele y los más amplios (por el número de habitantes afectados) están en el XI Distrito de Roma y en Venecia. El modelo Porto Alegre está presente en todos los sitios, pero ello no excluye que existan particularidades como, por ejemplo, diversos modelos participativos. Las verdaderas diferencias no impugnan el modelo sino que se refieren a quién o quiénes son los sujetos que promueven el recorrido participativo: unas veces es la cúpula ciudadana y otras es el conjunto de asambleas electivas, aunque no siempre mediante la presión ciudadana. En otros lugares, lo que se pone a deliberación es un porcentaje de los gastos: eso va desde un porcentaje meramente simbólico al conjunto de los gastos del presupuesto. Otras veces, la deliberación se hace mediante cuestionarios, consultas, referéndum… Y no faltan aquellos lugares donde se ponen en marcha formas de discriminación positiva (Allegretti, 2002). Otro importante criterio de distinción se refiere a las finalidades y objetivos que se confían al presupuesto participativo. Asumiendo esta línea de demarcación se observan dos grandes tipos: la primera reagrupa las experiencias latinoamericanas, orientadas a los desequilibrios sociales, a las ineficiencias y laxismos administrativos, a la corrupción del aparato público y la clase política. La verificación de los resultados conseguidos, en estos casos, se orienta a las dotaciones de servicios e infraestructuras y, en términos generales, a la cantidad de justicia social producida. El segundo tipo comprende los presupuestos participativos de matriz nordeuropea, que se han difundido también en América del Norte. En estos casos prevalece el objetivo de determinar (mediante la responsabilidad de los ciudadanos) una mayor eficiencia y transparencia administrativa, ofreciendo unas prestaciones más eficaces de las inversiones, gracias a las sugerencias de los ciudadanos, consultados para establecer el oportuno consenso político (Allegretti, 2002). Los dos tipos han dado lugar, obviamente, a nuevas experiencias, y así ocurre en Italia donde las administraciones adoptan formas de sincretismo uniendo los rasgos más distintivos de uno y otro tipo. Incluso la cuestión de la calidad de las políticas une el presupuesto participativo al del cambio del welfare local, un sector particularmente sensible no sólo para la novación legislativa más reciente que ofrecen procesos de audiencia de los ciudadanos y las asociaciones del tercer sector y los sindicatos, sino sobre todo porque regulan materias que se refieren al bienestar de las personas. Lo que constituye un terreno natural y espontáneo de intervención activa de los ciudadanos que, de esa manera, corrigen las asimetrías informativas notoriamente incisivas en el sector de la protección social. Esto último es normalmente (aunque no exclusivamente) asumido por el sindicato que pone en marcha una intensa negociación con los entes territoriales, haciéndose intérprete de necesidades que no tienen representación.
Estos límites no impiden al sindicato de tener un interés por el presupuesto participativo y empeñarse en promover, consolidar y ampliar el sistema de la democracia territorial. Sigue abierto el problema de cómo pueda ser coherente con las funciones que el sindicato se reconoce en el ámbito territorial: es un nudo embrollado sobre el que sigue registrándose un silencio embarazoso. El intento más directo y orgánico de afrontar el difícil binomio entre “legitimidad para negociar y participación directa de los ciudadanos” tuvo lugar hace algunos años en Rímini con el proyecto de los laboratorios sociales. En la intención de sus promotores se debería constituir las sedes temáticas, creadas por el sindicato y abiertas a los ciudadanos, en cuyo interior se rediscutiría y profundizaría en igualdad de condiciones las cuestiones del territorio, escuchando a los directamente interesados, debatiendo con los técnicos y proyectando las soluciones. Las conclusiones de todo ello las haría el sindicato, quien sería el encargado de negociar con los entes municipales. La iniciativa ha respondido sólo parcialmente a las perspectivas creadas y no ayudan, sino todo lo contrario, a aclarar el papel del sindicato en el cuadro de la democracia participativa. En realidad, a las organizaciones sindicales les viene reconocido un espacio concreto en el proceso de Porto Alegre. En efecto, para evitar que las opciones de los ciudadanos respondan a lógicas e intereses corporativos, y con el fin de que tengan intereses más generales, como ya se ha dicho antes, se realizan asambleas temáticas donde los sindicatos están presentes, suponiendo que los sindicatos sean portadores de una visión menos angosta de las prioridades de la ciudad. Ahora bien, la tarea que se atribuye a las asociaciones es, en este caso, el de ampliar el horizonte e impedir que el fisiológico astigmatismo del mecanismo deliberativo ultrapase los límites comprometiendo la calidad del resultado final (Allegretti, 2002). Otra función que se reconoce a los sujetos intermedios -que con una sabia medida correctora con respecto a la rigidez de los planteamientos iniciales- es la de representar el punto de vista de quienes están excluidos de la participación, ya sea por debilidad cultural o por fragilidad social. La paradoja de un método, entendido para hacer que los ciudadanos participen, está en el hecho de que acaba por crear un espacio deliberativo que engloba solamente a la parte cultural y socialmente más fuerte de aquéllos y deja que los sujetos colectivos filtren las angustias colectivas (Allegretti, 2004). Sin embargo, hay un posterior campo de intervención del sindicato, no menos decisivo que lo anterior. Se refiere a todas las acciones que, en la plenitud de sus funciones de organizador y representante de los empleados públicos, puede desarrollar para facilitar el proceso participativo, removiendo los obstáculos de la estrechez corporativa del aparato administrativo. La adhesión de los funcionarios y técnicos municipales al proyecto es determinante para una salida positiva y, en ello, el sindicato puede jugar un importante papel creando las condiciones culturales para que la colaboración se manifieste sin reservas. Así pues, el sindicato representa un agente de robustecimiento (empowerment) de la democracia participativa en una doble dirección, pero con la condición de que acepte ser un sujeto igual a los otros, aunque sea portador de necesidades más complejas. Aceptar el reto del presupuesto participativo, que sitúa en el centro de las decisiones al propio ciudadano atribuyéndole un poder de decisión directo, ayudará al mismo sindicato a la consecución de sus objetivos de modernización del empleo público. Sin embargo, es más controvertido el primer aspecto de la cuestión: el papel que se reconoce a las organizaciones sindicales de ser sujetos portadores de la capacidad de ampliar el espectro de los intereses que pueden expresarse en las varias fases del ciclo del presupuesto con el objeto de impedir que se vaya por derroteros corporativos. En efecto, para el sindicato la representación está estrechamente vinculada a la negociación: es la función lo que le legitima a llegar a acuerdos. No tiene sentido eso de representar por representar o estar en una tribuna privado de poder. La discusión sobre la democracia participativa (muy viva en la izquierda) no puede ocultar el papel que el sindicato tiene en el interior de sus procesos; ni el sindicato puede limitarse a declaraciones genéricas. Hay que ir más allá, poniendo con exactitud las demandas a las que se deben dar respuestas.
Artículo publicado en “Rivista delle politiche sociali,
n. 2”, traducido del italiano por José Luis López
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