Por una política de inmigración justa y eficaz

Patrick Weil

El pasado 31 de julio, Patrick Weil entregó al gobierno francés el informe sobre inmigración que el primer ministro le había encargado. A continuación pueden leer la síntesis del Informe Weil realizada por el diario Liberation. En la versión Internet de La factoría que ahora están consultando  pueden encontrar el texto completo -186 folios- y la propuesta de ley para la inmigración presentada por el gobierno francés a la Asamblea Nacional como derivación de este Informe.

La política de inmigración es una de las acciones políticas más difíciles de realizar. Toca a los franceses en el centro de sus principales valores: la identidad nacional y el respeto de los Derechos del Hombre. Enfrentados a la fuerte progresión del paro, todos los países democráticos procedieron, desde mediados de los años 70, a sucesivas adaptaciones de sus legislaciones. La particularidad francesa fue la pura y dura politización de esta cuestión.

Todas las modificaciones de los últimos veinte años fueron presentadas a izquierda y a derecha, como una anulación de la política precedente, aunque la realidad nunca fue esa. Las propuestas opuestas: "más controles", por un lado, "más derechos", por el otro, nunca se han anulado, ni la una ni la otra, sino que se han entrelazado, sin tener en cuenta la parálisis que contribuyeron a crear en el terreno del control y en el terreno del derecho, acrecentando el crecimiento de la confusión y la desconfianza de nuestros ciudadanos con respecto a la legislación republicana.

Hemos decidido proceder distinto: partir de la ley tal y como es, explicar sus consecuencias tal y como son.

Todos los protagonistas con los que nos hemos reunido, desde policías hasta las asociaciones humanitarias, pasando por los funcionarios del Estado, nos confirmaron que más allá de los principios y presupuestos ideológicos, existe un consenso común para reformar la política de la inmigración, para hacerla más justa, más eficaz, más conforme al interés nacional. Ciertamente, la puerta de la inmigración para el trabajo no cualificado, debe estar cerrada: millones de parados están buscando un empleo y este contexto no permite ninguna otra elección. Pero en este cuadro inalterado, una nueva aproximación puede permitir crear un nuevo contexto para los Derechos que siempre hemos defendido para luchar de forma diferente y más eficazmente contra la inmigración ilegal, y para situar la política de inmigración en el centro de una política de interés nacional más dinámica.

Volver a dar al derecho de asilo su estatuto de excepción

El preámbulo de nuestra Constitución declara que "Todo hombre perseguido en razón de su acción a favor de la libertad tiene el derecho de asilo en los territorios de la República".

Francia debe permanecer como una tierra de asilo para los perseguidos políticos y hacerles beneficiarios de una protección y de un estatuto particulares, algo que siempre han tenido asegurado, incluso en los períodos en que, por razones económicas, se decidía no llamar a la inmigración laboral. La confusión creciente entre refugiados políticos e inmigrantes, así como una interpretación restrictiva de la Convención de Ginebra, reconociendo el derecho al estatuto del refugiado, únicamente en caso de persecución emanando de un Estado, lo que excluye por ejemplo a los demócratas argelinos perseguidos por movimientos islámicos integristas, han puesto en un compromiso ciertos aspectos de la tradición de asilo de Francia.

A fin de remarcar mejor la especificidad del derecho de asilo, proponemos que todas las disposiciones relativas al asilo y al estatuto del refugiado contenidos en la ordenanza del 2 de noviembre de 1945, sean retirados y que se reintegren en la ley de 1952, que se convertirá en la gran ley sobre el asilo.

Proponemos igualmente, dar la mayor dimensión legislativa al derecho de asilo "constitucional", autorizando a la OFPRA para entregar un permiso de refugiado político a los "combatientes de la libertad".

Si se trata de un demandante que no ha podido acogerse al estatuto de refugiado -sea el permiso de la Convención de Ginebra, sea el permiso de la Constitución- pero que se arriesga a una persecución si es devuelto a su país, proponemos dotar de una base legal el procedimiento actual en vista a la posible concesión de un permiso de asilo temporal de un año de duración.

Pero para que el derecho de asilo sea respetado, hay que evitar que el beneficiario nos sea devuelto. Es por esto, que proponemos una aplicación más estricta de la cláusula de cesación de ese derecho para los súbditos de países que se han convertido en demócratas y en los cuales ya no existe riesgo de persecución.

Suprimir controles inútiles para garantizar mejor el derecho y aliviar a la administración de tareas superfluas

Muy a menudo, la ley y sobre todo las prácticas actuales, no hacen muchas distinciones: toda persona que desee entrar a Francia por turismo, asuntos propios, matrimonio, investigación, estudios, asilo, reagrupación o visita familiar es considerada como un ilegal o como un defraudador en potencia. Los servicios concernientes no reclaman, sin embargo, más que una sola cosa: que cesemos de sobrecargarles con tareas inútiles, que dan como resultado un control indiscriminado y que les fijemos claramente las prioridades.

La libertad de circulación es también un principio, en el que su puesta en marcha es, en la actualidad, inútil y complicada para ciertas categorías de personas que desean vivir en Francia, sin instalarse definitivamente. Proponemos suprimir los apremios burocráticos excesivos, dificultando la libertad de circulación, y especialmente modificar la lista de países sometidos a visados de corta residencia y simplificar los procedimientos a personas que van regularmente a Francia, lo que permitiría, a la vez, superar la imagen de Francia, simplificar las tareas de administración y, con ello, mejorar las prioridades en materia de control. En la simplificación del procedimiento relativo a los certificados de alojamiento procede la misma lógica. Es necesario también dar a los trabajadores extranjeros, veteranos, la posibilidad de circular libremente entre Francia y su país de origen sin arriesgarse a la pérdida de sus vínculos con Francia.

El derecho a tener una vida familiar normal para los extranjeros, cuya residencia en Francia es estable y regular, ha sido confirmada por el Consejo Constitucional en su decisión del 13 de agosto de 1993. Paradójicamente, es en el momento en que este derecho se consolida cuando las condiciones de su aplicación son más restrictivas, a menudo despreciando este mismo derecho. Así, en el caso del matrimonio, se pasa de una apertura total, confiriendo a los cónyuges extranjeros derechos franceses extensos e inmediatos, a un sistema de controles y de restricciones que, lejos de ser eficaces para la lucha contra los defraudadores, conduce simplemente, a hacer la vida difícil a las parejas sinceras que representan a la mayoría de los matrimonios celebrados entre franceses y extranjeros. De la misma manera, el derecho a la reagrupación familiar, permiso con el que el número de personas entradas en Francia ha pasado de cerca de 30.000 en 1993 a menos de 12.000 en 1996, está orientado en el sentido de una interpretación demasiado rigurosa de la ley. Proponemos pues, suavizar un cierto número de reglas excesivamente estrictas, en particular si se trata del matrimonio de extranjeros que entran regularmente a Francia y la apreciación de las condiciones de la reagrupación familiar, mejorando la eficacia de los dispositivos de control, en especial ampliando a dos años la necesaria duración del matrimonio para la obtención de una tarjeta de residente.

Proponemos igualmente, simplificar el estatuto de súbditos de la Unión Europea, entregándoles un permiso de validez permanente a la hora de la renovación de su primer permiso a los diez años, así como el de los estudiantes extranjeros, entregándoles especialmente, una autorización automática de trabajo a tiempo parcial. En los dos casos, se trata de permisos que son sistemáticamente entregados a los interesados y que movilizan inútilmente la atención de muchos funcionarios.

Proponemos la creación de un permiso de residencia temporal expedido como el permiso de la "vida privada y familiar", a los extranjeros que tengan vínculos familiares en Francia, para que no tengan que entrar en una de las categorías previstas por la ordenanza de 1945.

Cambiar la aproximación de la inmigración de la inmigración irregular

En el momento en que la frontera sólo separe a aquellos que tienen el derecho de entrar y vivir regularmente en Francia y aquellos que no lo tienen, la lucha contra el conjunto de la inmigración irregular volverá a tener toda su legitimidad.

El sistema actual de expulsión de los extranjeros en situación irregular conduce a un resultado paradójico que descontenta al conjunto de actores concernientes: la legítima inquietud de preservar las libertades fundamentales de los extranjeros en situación irregular hace que éstos, no pudiendo ser mantenidos más de diez días en el centro de retención administrativa, se vean frecuentemente condenados a una larga pena de prisión, y que además, se efectúe en condiciones difíciles. Por el contrario, las medidas de expulsión de importantes delincuentes no son ejecutadas en más de la mitad de los casos, y éstos últimos recobran sus libertades sin ser conducidos a la frontera.

A fin de mejorar estos dispositivos, proponemos separar mejor las vías administrativas y judiciales para la expulsión del territorio. El procedimiento administrativo, que debe ser la regla para las simples infracciones al derecho de entrada y residencia, podría ser especialmente mejorada, con una ampliación limitada de la duración de la retención administrativa y una mejor cooperación con los consulados extranjeros. Un procedimiento judicial específico debe aplicarse a los extranjeros que hayan cometido otros delitos, y que deben ser diferenciados de los extranjeros en simple situación irregular: proponemos que una retención judicial de treinta días pueda ser aplicada en adelante, al término de una pena de encarcelamiento, a fin de asegurar una nueva conducta positiva tras salir de la prisión.

Para luchar contra los residentes irregulares, la expulsión es el peor de los remedios. Los extranjeros que vienen a Francia de manera irregular, lo hacen generalmente para encontrar trabajo. Esta búsqueda de trabajo debe ser disuadida por dos medios:

- Uno, clásico, consiste en reforzar y hacer funcionar mejor los dispositivos de lucha contra el trabajo irregular: La prevención contra los falsos permisos de trabajo debe ser reforzada, generalizando en todas las prefecturas el "número verde" y permitiendo a los empresarios un control rápido de la regularidad del permiso presentado por el asalariado extranjero, haciendo obligatoria, la presentación al empresario del pasaporte, como un medio de verificación de la identidad del candidato extranjero a la contratación, y generalizando la aposición del sello sobre los pasaportes en lugar de la tarjeta de residencia.

El arsenal legislativo y reglamentario en materia de lucha contra el empleo irregular aparece completo, pero debe acompañarse con una política penal más estricta, especialmente hacia los falsificadores de permisos. Proponemos igualmente la represión de los responsables de agencias de inmigración clandestina, aplicándoles diez años de encarcelamiento y multas de cinco millones de francos.

- El otro, más original, consiste en favorecer la desecación de segmentos del mercado de trabajo que atraen a esta mano de obra irregular (hostelería-restauración, agricultura, BTP), gracias a una organización y reglamentaciones de trabajo menos duras para los empresarios y asalariados, regularmente declarados en estos sectores de actividad. Una aproximación tal permitiría una mejor prevención económica, no solamente del empleo de extranjeros sin permiso, sino también del conjunto de trabajo ilegal (francés o extranjero, regular o irregular): Proponemos simplificar las formalidades administrativas en los sectores afectados por el trabajo ilegal, especialmente extendiendo el campo de aplicación del "Permiso de empleo temporal agrícola" al conjunto de empleos estacionales y, dando ayuda a empleos más accesibles de los pequeños empresarios. Es necesario, igualmente, hacer que los asalariados con un empleo estacional o intermitente, regularmente declarados, no estén penalizados. Para este hecho, proponemos dar a los empleos estacionales los mismos derechos, en materia de seguro y paro, que tienen los otros empleos, mejorar el estatuto de los asalariados multiempresarios, garantizar a los parados indemnizaciones, y que los titulares de las mínimas sociales puedan conservar sus antiguos derechos, al finalizar un período de actividad temporal.

Situar la política de inmigración en el centro de una política
internacional más dinámica

La obsesión del "riesgo migratorio" ha conducido a Francia a adoptar una política fría e indiferente que queda marginada de las grandes corrientes de cambio intelectuales y económicas, cosa que la perjudica. Proponemos cambiar la percepción de la acogida a ciertos grupos de extranjeros en favor del interés de Francia, acogerles y hacer de ellos los embajadores de su saber-hacer y de su cultura.

Nuestra política de acogida de estudiantes extranjeros debe ser definida de nuevo. Es necesario poner fin a una incoherencia consistente en negarse a acoger en nuestras universidades a los antiguos alumnos de liceos franceses en el extranjero ya que son, frecuentemente, dirigidos hacia las universidades anglosajonas, después de haber sido formados en Francia. Obstáculos cada vez más rígidos y vejatorios, especialmente en la entrega de visados y permisos de residencia, contribuyen a marginar a Francia en el mercado mundial de la formación. Proponemos simplificaciones importantes de estos procedimientos.

Proponemos facilitar la entrada de docentes de nivel superior e investigadores invitados por centros de enseñanza superior u organismos de investigación aceptados, dispensándoles del procedimiento OMI y haciéndoles beneficiarios de un visado de larga residencia específica.

Consideramos que el interés del empleo en Francia está amenazado por una ciega política de cierre de fronteras a los inversores y trabajadores extranjeros cualificados, que puedan contribuir al desarrollo de la actividad económica. Los inversores extranjeros, cuya demanda fue aceptada por las administraciones competentes, deben poder beneficiarse de un procedimiento simplificado y acelerado para la obtención de permisos de residencia y de trabajo. El número de autorizaciones de trabajo obtenidas por empresas implantadas en Francia (o deseando establecerse allí), para trabajadores procedentes del extranjero ha llegado a un nivel muy bajo (1519 en 1996) y los procedimientos han sido tan largos que todo endurecimiento suplementario desalentaría, definitivamente, a las empresas que desean desarrollar su actividad en nuestro territorio. Igualmente hay que dejar de impedir a las empresas que contraten estudiantes extranjeros formados en Francia y que necesiten desarrollar su actividad en la exportación y que son, a menudo, reclutados por nuestros competidores directos, especialmente norteamericanos, después de haber sido rechazados por Francia. Proponemos simplificar la expedición de autorizaciones de trabajo para el caso de trabajadores extranjeros cualificados que representan un interés comercial o tecnológico para el desarrollo de la actividad de la empresa.

La política de ayuda al desarrollo y cooperación de Francia debe estar mejor ligada a la política de inmigración: Las reflexiones en materia de inmigración se interesan raramente por el subdesarrollo de ciertas zonas. Basándose en experiencias concretas, parece que la respuesta más eficaz, es el apoyo a micro proyectos de desarrollo, que merecerían estar mejor coordinados. Proponemos pues, dar prioridad a este tipo de proyectos como, por ejemplo, el programa de desarrollo local y de migración experimentada en el estanque del río Senegal. Proponemos igualmente, favorecer el empleo al servicio de Francia y de su país de origen de los antiguos estudiantes extranjeros y contratar, una vez ha obtenido su diploma, a los estudiantes extranjeros para que desarrollen en su país de origen una misión de cooperación, actualmente dirigida por personas de otros países financiados por el Estado francés.

Patrick Weil

Investigador del CNRS francés